domingo, 24 de agosto de 2014

Revolução Institucional, honestidade...

Atualizado em 18/10/2015

Depois de discorrermos longamente sobre os mais variados aspectos da Administração Pública (no que concerne aos Poderes da União e suas vertentes) a REVOLUÇÃO INSTITUCIONAL passará agora a discorrer sobre um tema que é tão recorrente quanto revoltante em nosso País: a corrupção e seus efetivos nocivos.
Anualmente, mais de R$ 85 bilhões são desviados no Brasil nas três esferas do Poder Público – onde há mais de 11 mil prefeitos e vice-prefeitos, mais de 56 mil vereadores, 54 governadores e vice-governadores, mais de mil deputados estaduais, 513 deputados federais e 81 senadores. Apenas na esfera federal, os parlamentares recebem mais de R$ 16 milhões por mês.

Somente as assembleias legislativas estaduais gastam por ano mais de R$ 9 bilhões (valor equivalente ao gasto pelo Congresso Nacional) – enquanto as 5.570 câmaras de vereadores consomem R$ 15 bilhões para sua manutenção.


A redução desse verdadeiro exército político não representaria somente a redução de despesas ordinárias, como também a corrupção política – pois quanto mais agentes políticos existirem, maior será a quantidade de atos de corrupção praticado e menos efetivo será seu combate. Por isso, o autor defende (como já explicitou no capítulo sobre a reorganização das entidades subnacionais) a redução do número de cargos eletivos para 25,8 mil.
Atualmente o Brasil encontra-se na vergonhosa posição de 72º lugar no ranking mundial da corrupção, de 177 países – estando a Dinamarca e Nova Zelândia em 1º lugar (menos corruptos) e Afeganistão, Coréia do Norte e Somália em último (mais corruptos).
O autor já discorreu anteriormente sobre a redução do excesso de recursos processuais em nosso sistema jurídico – que dificulta a eficaz aplicação da justiça. Como o leitor poderá ver, no capítulo Revolução Institucional, vigiar e punir..., o autor defende a transformação da corrupção em Crime de Lesa-Pátria – por entender que este se situa acima dos crimes hediondos.
Todavia, de pouca efetividade será o endurecimento das leis se as instituições que, a priori, deveriam combate-las não o fizerem satisfatoriamente ou com a isenção necessária. Ao contrário do que muitos gostam de apregoar (e tantos outros gostam de acreditar, no melhor estilo engana que eu gosto) a corrupção não é exclusividade política.
Existe corrupção no Poder Judiciário, existe corrupção no MP (que gosta de se exibir como o último reduto da moralidade) e até nas honradas e nobres Forças Armadas. Os Tribunais de Contas, que deveriam fiscalizar o governo no que concerne às contas públicas, muitas vezes agem como cúmplice deste – então... não se engane!
Visando acabar com esse clima de absoluta impunidade, no que tange à não punição efetiva e justa àqueles que deveriam zelar pela Res Publica e não o fazem de maneira ética, o autor defende uma reformulação das estruturas político-administrativas de modo a garantir não apenas a imparcialidade das investigações, mas também a efetividade das punições.
Em primeiro lugar, no caso dos tribunais de contas (que consomem anualmente mais de R$ 7,2 bilhões), mais da metade dos conselheiros são políticos e 20% deles respondem a processos. Visando mudar essa situação vexatória (no sentido da moralidade política) há a PEC 28/07, que cria o Conselho Nacional dos Tribunais de Contas para fiscalizar a atuação dos órgãos (cuja promulgação é defendida pelo autor).
Assim, no tocante à fiscalização das contas públicas, o Tribunal de Contas contará com vertentes em todas as entidades subnacionais previstas. Os atuais ministros do TC passarão a ser denominados Conselheiros-Gerais de Contas (integrantes do último posto da carreira de Auditor de Controle Externo), em número de 13 – quantitativo atual de ministros e ministros-substitutos.
Para zelar pelo controle fiscal das entidades subnacionais, e também pela aplicação dos recursos financeiros da União, o novo TCU absorverá toda a estrutura dos demais 33 Tribunais de Contas existentes (estaduais, municipais e distrital) – com exceção do Palácio Costa e Silva, atual sede do TCDF, que deverá abrigar o futuro Conselho Nacional de Combate à Corrupção (conforme defende a PEC 362/13).
Os órgãos de controle externo das entidades subnacionais passarão a ser denominados de Conselhos de Contas, instalados nas 6 capitais regionais, podendo se desdobrar em Auditorias de Contas, instalados nas mesmas áreas dos Distritos Judiciários (ou comarcas) do Poder Judiciário. Os Conselhos e Auditorias de Contas estarão diretamente subordinados ao Tribunal de Contas, a quem repassarão as informações concernentes às suas respectivas auditorias.
Dado a importância do trabalho exercido pelos órgãos de contas, notadamente no combate à corrupção, o autor propõe que seja concedido aos Auditores de Controle Externo pleno poder de polícia e livre acesso a quaisquer informações que vier a solicitar, no âmbito de suas funções.
Além disso, nos termos da PEC 269/08 (da Câmara dos Deputados) e PEC 30/05 (do Senado Federal) o Tribunal de Contas poderá executar suas próprias decisões. Ainda no que preconiza a PEC 339/13, o autor defende que a nomeação dos Conselheiros-Gerais de Contas deva ser precedida de aprovação em concurso público de provas e títulos – impedindo nomeações de caráter puramente político, revestindo-a de caráter técnico.
O autor também defende a aprovação do texto do art. 73/CF (conforme redação da PEC 75/07), visando criar no âmbito do Tribunal de Contas a chamada Auditoria de Controle Externo, que terá as seguintes funções:

Art. 73......................................................................................................

§5º – A Auditoria de Controle Externo é órgão essencial ao exercício da atividade de controle externo, com independência funcional necessária ao desempenho de suas funções institucionais;
§6º – São princípios institucionais da Auditoria de Controle a unidade, a indivisibilidade e a defesa dos princípios e da ordem jurídica na Administração Pública.
§7º – São funções institucionais da Auditoria de Controle Externo:

                                         I.            Proceder o processamento, com emissão de parecer conclusivo, das contas, atos, consultas e demais procedimentos sujeitos à apreciação ou julgamento pelo Tribunal de Contas;
                                      II.            Coordenar e executar inspeções e auditorias realizadas pelo Tribunal de Contas;
                                    III.            Executar todos os demais atos de fiscalização de competência do Tribunal de Contas, de forma a permitir aos órgãos judicantes da Corte a necessária apreciação ou julgamento;
                                     IV.            Assessorar os órgãos judicantes, a Presidência e os Ministros do Tribunal de Contas no exercício de suas funções institucionais;
                                       V.            Exercer funções de direção ou assessoramento superior nos órgãos de fiscalização e correição da atividade de controle externo e nos órgãos da estrutura ou mantidos pelo Tribunal de Contas que tenham por objetivo treinamento e aperfeiçoamento de servidores, desenvolvimento de trabalhos, estudos e pesquisas nas áreas da administração pública de controle e do direito;
                                     VI.            Exercer as funções de judicatura e de substituição de Ministro na forma disposta na lei;

§8º – A Auditoria de Controle Externo tem por chefe o Auditor Geral de Controle Externo, escolhido dentre os integrantes da carreira na forma da lei.

Ainda conforme os parágrafos 10 e 11 do referido artigo (conforme a redação proposta pela PEC supracitada), o ingresso na carreira da Auditoria de Controle Externo será feito mediante concurso de provas e títulos (cf. §10) e suas funções somente poderão ser desempenhadas por integrantes da carreira (cf. §11) – afastando indicações políticas sem preparo técnico.
Dessa maneira, nos termos desta proposta, o Tribunal de Contas contará com dois órgãos principais: o Corpo Deliberativo (que “...exerce as funções judicantes e normativas do Tribunal de Contas, garantido, no exercício de suas funções, o acesso a quaisquer documentos e dados da Administração Pública, ou que a ela digam respeito, mesmo que sigilosos ou reservados” – conforme a redação dada ao §4º do art. 73) e a Auditoria de Controle Externo (já discorrida).
O Corpo Deliberativo, dessa maneira, será o órgão julgador efetivo do Tribunal de Contas, enquanto a Auditoria de Controle Externa exercerá o poder de polícia já defendido pelo autor mais acima – garantindo a independência necessária para cumprir seu dever funcional de fiscalização da Administração Pública.
Dada a importância do trabalho exercido pelos órgãos de contas, notadamente no combate à corrupção, o autor defende que os Auditores de Controle Externo passem a contar com pleno poder de polícia e livre acesso a quaisquer informações que vier a solicitar, no âmbito de suas funções.
Além disso, tomando por base a PEC 269/08 (da Câmara dos Deputados) e a PEC 30/05 (do Senado Federal) o Tribunal de Contas poderá executar suas próprias decisões – que somente poderão ser revogadas pelo Judiciário (em respeito ao princípio da inafastabilidade da jurisdição).
Em linhas gerais, a organização do Tribunal de Contas, conforme a redação dada ao art. 73/CF pela PEC 75/07, será a seguinte:

v  Corpo Deliberativo – que “...exerce as funções judicantes e normativas do Tribunal de Contas, garantido, no exercício de suas funções, o acesso a quaisquer documentos e dados da Administração Pública, ou que a ela digam respeito, mesmo que sigilosos ou reservados”; e
v  Auditoria de Controle Externo – que “procede o processamento, com emissão de parecer conclusivo, das contas, atos, consultas e demais procedimentos sujeitos à apreciação ou julgamento pelo Tribunal de Contas, coordena e executa inspeções e auditorias realizadas pelo Tribunal de Contas, executa todos os demais atos de fiscalização de competência do Tribunal de Contas, de forma a permitir aos órgãos judicantes da Corte a necessária apreciação ou julgamento...” – dentre outras funções.


No que diz respeito ao efetivo combate à corrupção, também cabe fazer menção à PEC 244/04, que cria no âmbito da segurança pública a Agência Nacional de Combate à Corrupção – que terá como atribuição investigar crimes contra a administração pública; e que, aliás, é uma reinvindicação antiga.
Esta instituição permanente e essencial ao controle público será criada nos moldes da Anac (Autoridade Nacional Anticorrupção da Itália) e do Riksenheten mot Korruption (Agência Nacional Anticorrupção da Suécia).
Seu presidente, como defende a PEC 244/04, será eleito por voto direto popular, para mandato de 6 anos (compatível com o mandato dos representantes públicos), dentre cidadãos brasileiros natos, de notório saber, reputação ilibada e idoneidade moral.
Porém, diferente do que propõe a referida proposta de emenda, ao invés de o presidente da ANCC perder o cargo por decisão da maioria dos parlamentares (da Câmara e do Senado), precisando ainda ser referendada pelo voto popular, este poderá sofrer revogação de mandato (recall eleitoral).
O autor defende que a ANCC seja instalada no Palácio Buriti (atual sede do governo do DF), distante dos centros dos Poderes da República – de onde poderá coordenar todo o trabalho desempenhado por suas respectivas Superintendências Regionais de Combate à Corrupção. Já o Palácio Costa e Silva (atual sede do TCDF) deverá abrigar o Conselho Nacional de Combate à Corrupção.
Com a unificação dos órgãos e corporações policiais, que será melhor abordada em capítulo específico, o autor defende que a Superintendência de Combate à Corrupção de Brasília (que não será vinculada à respectiva superintendência do Centro-Oeste) seja instalada onde hoje se localiza o edifício-sede do Departamento de Polícia Federal e da ANATEL, no Setor de Autarquias Sul.
A nova sede da polícia única nacional deverá ser instalada nas futuras dependências do DPF, em construção no Setor de Autarquias Norte. Já a ANATEL (que será fundida à ANCINE e ao DEJUS, dando origem à Agência Nacional de Comunicações) deverá ser remanejada para o futuro Complexo Regulador da União – como já foi tratado.
Como defende o inciso III da referida PEC, seu quadro de pessoal será estruturado em carreira, com ingresso mediante concurso público (de provas e títulos – já que todos os integrantes deverão ser bacharéis em Direito), admitindo-se a requisição temporária de servidores de outras carreiras – policiais, promotores, peritos, etc.
Para isso, o autor defende a criação do chamado cargo de Agente de Combate à Corrupção (Agt CC), que seria dividido da seguinte forma:

  • Agt CC 3º Classe – atuaria diretamente nas investigações e operações de combate à corrupção;
  • Agt CC 2º Classe – comandaria as operações e investigações, com poderes sobre agentes policiais e servidores de outras carreiras, requisitados temporariamente;
  • Agt CC 1º Classe – comandaria os departamentos internos da ANCC e coordenariam as operações de maior vulto, inclusive com desdobramentos internacionais;
  • Agt CC Classe Especial – dirigiriam os órgãos de direção superior da agência, inclusive suas superintendências regionais.
Cada classe se dividiria em três níveis, que o agente deveria ascender para poder ser promovido de classe. Junto com o aumento salarial, o aumento de nível (e de classe) implicaria também em mais responsabilidades para o agente.
O tempo médio de permanência do agente em cada nível seria de três anos (podendo ser superior ou inferior, conforme seu desempenho funcional – garantindo-se o direito de contestação do agente, caso discorde de algum critério adotado em sua avaliação.
Para ascender para a classe superior, além de necessariamente pertencer ao terceiro nível da classe anterior, o agente deverá fazer um curso de especialização – cujo ingresso somente será autorizado ao atingir o Nível 3 da respectiva classe.
Ou seja, além do merecimento E da antiguidade (e não um ou outro critério, alternadamente), o agente somente ascenderá para a classe superior se concluir com aproveitamento (a ser auferido por uma comissão de avaliação, garantindo-se o contraditório e a ampla defesa) o curso de especialização para a classe – da forma como é feita a promoção dos delegados federais do DPF.

Aproveitando-se o ensejo, esta agência absorverá o Serviço de Repressão à Desvios de Recursos Públicos (da Polícia Federal) e também será o órgão central do chamado Sistema Nacional de Combate à Corrupção (SNCC), que terá como órgão central a CGR (que gozará de total independência administrativa, orçamentária, financeira e funcional), e será coordenado pelo CNCC.


O SNCC (inspirado no PL 7.368/06, da Câmara dos Deputados) será constituído pelas seguintes instituições:

SISTEMA NACIONAL DE COMBATE À CORRUPÇÃO – SNCC

1.       Agência Nacional de Combate à Corrupção – órgão central do SNCC;
2.       Conselho Nacional de Combate à Corrupção – órgão deliberativo do SNCC;
3.       Grupo de Atuação Especial contra o Crime Organizado – do Ministério Público;
4.       Departamento de Repressão ao Crime Organizado – da Secretaria Nacional de Segurança Pública;
5.       Secretaria da Receita Nacional – da Comissão Assuntos Econômicos;
6.       Secretaria Especial de Cooperação Jurídica Internacional – do Serviço Exterior Brasileiro;
7.       Advocacia Pública – da Assembleia-Geral da República;
8.       Controladoria-Geral da República – da Assembleia-Geral da República;
9.       Tribunal de Contas – órgão de controle externo;
10.    Serviço Secreto Brasileiro – órgão nacional de inteligência;

Como órgão central do Sistema Nacional de Combate à Corrupção, a ANCC agiria totalmente livre da influência de qualquer Poder – porém em estrita obediência à Constituição e aos princípios norteadores do Estado Democrático de Direito Social.
Como dito acima, os quadros funcionais da ANCC serão providos por concurso público e seus membros terão autoridade policial para proceder investigações criminais e até mesmo efetuar prisões – como órgão policial de fato. Todavia, o fato de a ANCC gozar de independência não significa que a instituição proposta possa agir à revelia da Lei e da Constituição – podendo agir arbitrariamente, em nome do combate à corrupção.
Para isso, fiel ao princípio dos Freios e Contrapesos, os detidos pela ANCC terão que ser formalmente processados perante o Judiciário – além disso, seus recursos orçamentários serão fiscalizados pelo Tribunal de Contas (garantindo que não sejam usados indevidamente e acabe contaminando-a com o mal que deverá combater).
Além das propostas apresentadas acima, o autor defende a promulgação da PEC 362/13, que cria o Conselho Nacional de Combate à Corrupção – além de outras proposições que visam criar as condições necessárias para livrar o Brasil do mal da corrupção.
Composto por 15 membros, este conselho terá como competências (tomando por base o §3º da referida PEC, adaptado à proposta da REVOLUÇÃO INSTITUCIONAL):

“Compete ao Conselho Nacional de Combate à Corrupção a fiscalização das entidades da administração direta e indireta dos Poderes da República e das entidades subnacionais, sem prejuízo do Tribunal de Contas, cabendo ainda:

                                         I.            Desenvolver mecanismos para prevenir, detectar, punir e erradicar as práticas corruptas;
                                      II.            Formular diretrizes da política de transparência da gestão de recursos públicos e de combate à corrupção e à impunidade;
                                    III.            Estipular estratégias de combate à corrupção e à impunidade;
                                     IV.            Estabelecer iniciativas para aperfeiçoamento da transparência na Administração Pública;
                                       V.            Combater a corrupção eleitoral;
                                     VI.            Receber e conhecer das denúncias de corrupção;
                                  VII.            Garantir proteção para proteger servidores públicos e cidadãos que denunciarem de boa-fé atos de corrupção, inclusive a proteção de sua identidade;
                                VIII.            Disponibilizar um serviço de “Disque Denúncia”;
                                     IX.            Apurar, de ofício ou mediante provocação, atos da administração pública suspeitos de improbidade administrativa;
                                       X.            Determinar diligências, ouvir pessoas, requisitar de órgãos e entidades da administração pública informações e documentos, tomar depoimentos, e requisitar os serviços de tais autoridades, inclusive policiais;
                                     XI.            Deslocar-se a qualquer ponto do território nacional para a realização de investigação e audiências públicas;
                                  XII.            Representar ao Ministério Público, no caso de crime contra a administração pública ou de corrupção eleitoral;
                                XIII.            Desenvolver mecanismos para estimular a participação da sociedade civil e de organizações não governamentais nos esforços para prevenir a corrupção;
                                 XIV.            Sugerir propostas legislativas e administrativas para aperfeiçoamento da transparência da Administração Pública e o combate à corrupção e à impunidade.

Na prática, como se pode auferir a partir do texto acima transcrito (e ligeiramente alterado sob a ótica da REVOLUÇÃO INSTITUCIONAL, porém sem modificar sua substância), o CNCC será um tribunal de ética do Poder Público – com poderes para combater a corrupção eleitoral (sem prejuízo da própria Justiça Eleitoral), estipular estratégias para combater a corrupção e a impunidade e realizar investigações (sem prejuízo da competência dos órgãos policiais).
A composição do CNCC, cujos membros terão mandato de 2 anos (com uma recondução) seria a seguinte:

        I.            Um jurista renomado, indicado pelo Presidente da Assembleia-Geral da República;
      II.            Um juiz, indicado pelo Presidente do Tribunal Constitucional;
   III.            Um promotor, indicado pelo chefe do Ministério Público;
    IV.            Um auditor de controle externo, indicado pelo Tribunal de Contas;
      V.            Um representante público, indicado pela Assembleia-Geral da República;
    VI.            Um policial de último posto, indicado pela entidade representante dos policiais;
 VII.            Um auditor-fiscal, indicado pelas entidades de auditores-ficais da Receita Nacional;
VIII.            Um analista, indicado pelo Presidente do Banco Central;
   IX.            Um advogado, indicado pela Ordem dos Advogados do Brasil;
      X.            Um jornalista, indicado pela Associação Brasileira de Imprensa;
   XI.            Um cidadão, indicado pela Conferência Nacional dos Bispos do Brasil;
 XII.            Um cidadão, indicado pelo Movimento de Combate à Corrupção Eleitoral;
XIII.            Um cidadão, indicado pela organização Transparência Brasil;
XIV.            Um agente de último posto, indicado pelo Presidente da ANCC;
 XV.            Um agente de último posto, indicado pelo Presidente do Serviço Secreto.

O jurista, indicado pelo Presidente Assembleia-Geral da República, irá presidir o CNCC, conforme o §1º da aludida proposta. Além disso, chega a ser redundante dizer (embora seja melhor não pecar pela omissão), que os membros deverão ser cidadãos brasileiros (natos ou naturalizados), de reputação ilibada e idoneidade moral. Embora as atividades da ANCC e do CNCC sejam similares entre si, haverá ligeiras distinções entre ambas as instituições, tais como:

Ø  A ANCC terá um quadro de pessoal estruturado em carreira (embora possa requisitar pessoal de outras instituições). O CNCC será composto por representantes de outros órgãos, sem pessoal próprio;
Ø  A ANCC não terá competência normativa além de sua autonomia administrativa, como a prevista para o CNCC nos incisos I, II, IV, XIII e XIV;
Ø  Os integrantes do CNCC serão escolhidos dentre servidores de último posto ou integrantes da sociedade civil. O Diretor-Presidente da ANCC será eleito por voto direto e secreto;
Ø  As investigações desempenhadas por ambas as instituições serão sempre em conjunto e as informações sempre compartilhadas, sem prejuízo das competências individuais;
Ø  Nenhuma das instituições estará vinculada às atividades da outra. Se a ANCC entender que não há indício de corrupção, poderá suspender as investigações e a CNCC continuar, se entender o contrário.


Um tipo-penal atualmente inexistente em nossa legislação penal e cuja prática (por causar danos à sociedade e ao próprio exercício do poder de polícia dos órgãos públicos) o autor defende é a PL 8.152/14, de autoria do ex-deputado federal Romário – que criminaliza a carteirada.
Por fim, visando garantir o máximo de transparência e efetividade nas condenações por crimes cometidos contra a Administração Pública, o autor defende a criação de uma Comissão Nacional da Verdade, para apurar casos de corrupção ocorridos entre 1985 até... (quando a REVOLUÇÃO INSTITUCIONAL for instaurada!).
O prazo inicial se deve ao fato de que antes disso o País vivia sob um regime de exceção, onde a liberdade de imprensa e o controle sobre os atos do governo eram cerceados. Por conta disso, da natureza ditatorial do regime anterior, o autor defende que o período de investigações comece justamente com a Redemocratização do País – quando os políticos passaram a ser eleitos e, ao menos na teoria, submetidos à vontade popular.
Embora não seja possível efetivamente condenar os responsáveis pelos crimes cometidos contra a administração pública, já que muitos estarão prescritos ou alguns agentes já terão morrido, essa Comissão Nacional da Verdade terá por finalidade exibir os atos lesivos à sociedade e tornar inelegíveis os responsáveis – pelo critério de idoneidade moral e reputação ilibada, que independe de condenação criminal.
Junto com todas essas medidas, o autor acredita que seja possível efetivamente eliminar a corrupção do seio de nossa sociedade e tornar a representação política uma função honesta, respeitada e gratificante para seu ocupante – e não motivo de vergonha e ojeriza para o povo!

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