Revolução Institucional, uma proposta...

Atualizado em 06/03/2017

Na apresentação da REVOLUÇÃO INSTITUCIONAL, o autor mencionou o enorme abismo existente entre os cidadãos, pagadores de impostos e cumpridores das leis, e a abastada elite dominante nacional (tanto a política quanto a dos magistrados, dentre outros), abastada e gozadora de amplos privilégios institucionais. 

Também procurou ilustrar a situação sociopolítica do País, que, após conquistar arduamente a inédita posição de 6ª economia mundial (em 2011), iniciou uma descida contínua desde então – correndo o risco de voltar à 10ª posição (mesmo patamar de 2007). Por fim, recordou brevemente alguns dos mais emblemáticos casos de corrupção que abalaram os alicerces de nossas já fragmentadas instituições.

Encerrando a introdução, o autor lançou sua proposta de mobilização social para mudar nossa condição e transformar nossa nação num País onde todos possam se orgulhar e amar – um País justo, igualitário e soberano.

Mas de que forma?

O título do site, REVOLUÇÃO INSTITUCIONAL, foi escolhido com base na premissa de que, sem uma revolução nas instituições que regem nosso país, o Brasil jamais se tornará uma nação forte e influente como almeja – não importando se for a 5ª ou a 3ª potência mundial (economicamente falando).

Para isso, mudanças de toda a ordem devem ser implementadas imediatamente em TODAS as esferas sociais (política, segurança, saúde, economia, educação, etc.), corrigindo erros cometidos por décadas e tomando as medidas necessárias para evitar que esses mesmos erros se repitam novamente.

Assim, para poder apresentar sua proposta de transformar o Brasil de República Federativa, Presidencialista e Bicameral numa nova e reestruturada República Unitária, Diretorialista e Unicameral, o autor sente a necessidade de explicar cada um destes termos e seu real sentido para nossa vivência política.

Desse modo, o autor opta por explicar qual nossa Forma de Estado (Federalismo) e a Forma de Estado proposta (Unitarismo):

• ESTADO FEDERATIVO

Numa maneira bastante resumida e leiga, como o autor em assuntos políticos, uma Federação é composta por diversos Estados que gozam de ampla autonomia política e administrativa, contando muitas vezes com Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário próprios; possuem conjuntos de leis próprios e têm liberdade de eleger seus próprios mandatários sem interferência do poder central.

Durante a Monarquia (1822-1889), o Brasil tornou-se um Estado Unitário, com o poder central forte e as províncias com autonomia limitada; com a Proclamação da República, foi adotado o sistema republicano presidencialista federativo, nos moldes da Constituição dos Estados Unidos – daí seu nome oficial ter sido República dos Estados Unidos do Brasil.

Brasão de Armas da 
República dos Estados Unidos do Brasil

Neste período da História Republicana, conhecida como República Velha (1889-1930), uma das características políticas do nome regime recém-implantado era a nomenclatura do governante estadual (Presidente do Estado) e a existência de um Poder Legislativo Estadual Bicameral – com um Senado Estadual.

Idas e vindas no novo regime inaugurado adotado no apagar das luzes do Séc. XIX provocaram diversas revoluções e golpes, além de nada menos que sete Constituições, tendo esta última – promulgada em 1988 – já recebido mais de 100 emendas, incluindo-se 6 de Revisão!

Trata-se da Lei Fundamental com maior número de alterações, dentre todas as existentes no mundo (considerando o tempo total de sua vigência). Embora a Constituição da República da Índia tenha sofrido 101 emendas até meados de 2015, trata-se de uma Lei Maior promulgada em 1949 (portanto, com mais que o dobro da idade da nossa Carta Cidadã – promulgada em 1988).

Apenas à guisa de curiosidade, a Constituição americana (da qual nossa primeira Carta Magna Republicana se inspirou) foi promulgada em 1787 e até o presente momento conta com 27 emendas!

Muitos poderão alegar, visando defender nossa Lei Maior (como se fosse um mandamento divino revelado dos céus!), que a realidade sociopolítica dos EUA é distinta da nossa. Enquanto nosso sistema jurídico é baseado nas leis, no Civil Law, lá (e nos demais países de colonização anglo-saxônica) vigora o Common Law – baseado no precedente judicial, no direito consuetudinário.

Todavia, se tomarmos por exemplo a Constituição da República Portuguesa, promulgada em 1976 após uma ação militar que pôs fim ao regime ditatorial então vigente, sofreu até agora somente sete revisões em seu texto – sendo a última em 2005.

Ao contrário da nossa Lei Maior, a Constituição Lusitana tem procurado, a cada nova revisão, reduzir o forte teor ideológico que norteou a revolução de 1974 – enquanto aqui na ex-colônia, parece tomarmos o caminho inverso, sempre alterando nossa Carta Política inspirado em ideologias político-partidárias que, muitas vezes, vai na contramão dos anseios da sociedade brasileira.

Por sua vez, a Espanha, um país onde também vigora o sistema Civil Law – de origem romano-germânica – vamos ver que nossa Carta Magna não precisaria sofrer tantas alterações (algumas das quais, modificando alterações anteriores!).

A Espanha viveu, à exemplo do Brasil e de Portugal, num regime de exceção que violava sistematicamente os direitos humanos (lá, o número de vítimas do general Franco chegou a um milhão de mortos), quando se redemocratizou na década de 1970.

A nova constituição espanhola de 1978 (referendada pelo povo, diferente da nossa – que foi promulgada por parlamentares eleitos ainda pela ordem constitucional anterior) teve até então somente UMA emenda – por força de sua entrada na União Europeia. Diferente da nossa, sucessivamente modificada conforme os interesses políticos de quem está no poder.

Ao contrário dos princípios que nortearam o golpe militar que culminou com a derrubada da monarquia e a Proclamação da República no Brasil, o atual ordenamento jurídico nacional limitou bastante a autonomia estadual – inclusive transformando as forças militares de segurança estadual, as Polícias Militares, em reserva do Exército Brasileiro.

Embora possa parecer que a solução para corrigir tamanha distorção seja limitar a autonomia da União e aumentar a autonomia dos entes federados brasileiros, a solução para garantir o desenvolvimento uniforme do território nacional é justamente o oposto – subordinar a autonomia dos estados e municípios ao controle central.

Isso porque é patente a disparidade entre os diversos estados que compõem a Federação Brasileira, estando no topo do pleno desenvolvimento econômico e social Estados como São Paulo e Rio Grande do Sul e, no extremo oposto, Maranhão e Acre, dentre outros; mesmo no Rio de Janeiro, observa-se uma ausência do poder estatal em diversos pontos de seu território – nada comparado, no entanto, ao presenciado no Pará ou Amazonas.

Embora muitos (como o próprio autor) atribuam essas deficiências na presença do Poder Público às grandes extensões territoriais dessas UF, o caso do RJ e até mesmo do Entorno do Distrito Federal (áreas relativamente pequenas, comparadas aos grandes estados do Norte/Centro-Oeste) servem para mostrar que as disparidades no Federalismo Brasileiro vão além da questão meramente territorial – trata-se de deficiências institucionais.

Além do caos jurídico que se instalou após 1988 – com cerca de 5 milhões de normas jurídicas editadas, muitas delas caindo em letras-mortas por simples falta de interesse dos cidadãos em cumpri-las e do Poder Público em aplica-las – os legisladores estaduais, a exemplo de seus pares federais, legislam muitas vezes objetivando garantir seus próprios interesses em detrimento dos interesses da população que os elegeu.

Apenas para ilustrar um dado, há no Brasil 513 Deputados Federais, 81 Senadores, 1.059 Deputados Estaduais e... quase 57.941 mil Vereadores (cada um com um séquito de assessores), além de 11.140 Prefeitos e Vice-Prefeitos e ainda 54 Governadores e Vice-Governadores (com seus respectivos secretários) – sendo que apenas o efetivo parlamentar consome em média R$ 20 bilhões/ano.

A despeito de iniciativas isoladas, como a PEC 280/08, do falecido deputado Clodovil Hernandes (que apresentou proposta de redução na Câmara dos Deputados para 250 deputados), ou a PEC 456/10 do deputado Jaime Martins (que institui o unicameralismo, através da fusão da Câmara e do Senado), o Legislativo brasileiro (em suas três esferas) representa um universo de quase 60 mil parlamentares, que deveriam representar os interesses de seus eleitores, ao invés de seus próprios interesses.

Casos como o Mensalão e suas cópias (Lava-Jato, Mensalão Tucano, dentre outros tantos escândalos), mostram as diversas fragilidades do Federalismo brasileiro que poderiam ser corrigidas com a redução do pesado aparelho burocrático, através da mudança do sistema político-administrativo nacional – de Estado Federativo para Estado Unitário, conforme veremos a seguir:

• ESTADO UNITÁRIO

A definição básica de Estado Unitário é: “País onde só existe um centro de poder político (nacional), que se estende por todo território e sobre toda a população, controlando todas as coletividades regionais e locais”.

Ou seja, no Estado Unitário, ao contrário da Federação, o país é governado como uma unidade única, tendo um Poder Judiciário, Legislativo e Executivo únicos, ou com divisões regionais, mas com autoridade limitada pelo poder central – o que se dá o nome de Estado Unitário descentralizado.

Mapa representando os Estados Unitários do mundo – a maioria absoluta!

Este pode ser ainda descentralizado administrativamente, concentrando as tomadas de decisões nas mãos de um Governo Central, contudo, descentralizando a execução das decisões políticas já tomadas, através de pessoas (longa manus) que os representa; ou ainda descentralizado administrativa e politicamente, que é a forma de Estado Unitário mais comum nos dias de hoje. Neste caso, o Governo Central atribui aos entes que executam suas decisões certas autonomias políticas para enfrentar o caso concreto.

Diferente do Estado Federativo, onde os Estados gozam de ampla autonomia administrativa para criar suas próprias leis, repartições públicas, impostos e manter suas próprias forças de segurança interna, no Estado Unitário TODA a autoridade está concentrada nas mãos do poder central – o poder de criar leis, impostos, cuidar da manutenção da lei e da ordem e zelar belo bem-estar dos cidadãos (sobretudo no que se refere à saúde e educação).

Para melhor ilustrar como se daria a organização interna de um hipotético Estado Unitário Brasileiro moderno (já que durante o período imperial já convivemos com um modelo unitário, descentralizado administrativa e politicamente), passemos à leitura do art. 18, da CF/88:

Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.

(...)

§ 2º Os Territórios Federais integram a União, e sua criação, transformação em Estado ou reintegração ao Estado de origem serão reguladas em lei complementar (g.n.).

(...).

Ou seja, a atual organização político-administrativa brasileira é formada por quatro níveis (ou esferas): a União (a esfera federal, que não se confunde com a República Federativa do Brasil – o todo, o conjunto nacional), os Estados, os Municípios e ainda, o Distrito Federal – este último, mesclando elementos das outras duas esferas, já que não pode se subdividir em Municípios (conforme o art. 32, CF/88), mas apenas em Regiões Administrativas.

Por outro lado, existe a previsão de se constituir, por meio de lei complementar, Territórios Federais, que são autarquias territoriais que “integram a União” (conforme art. 18, § 2º, CF/88). Já o art. 33, CF/88, diz que – com comentários acrescidos pelo autor:

Art. 33. A lei disporá sobre a organização administrativa e judiciária dos Territórios.

A Lei Complementar (art. 18, CF/88) disciplina a criação, transformação em Estado ou reintegração ao Estado de origem dos Territórios Federais; já sua organização interna (administrativa e judiciária), se dão por Lei Ordinária.

§ 1º Os Territórios poderão ser divididos em Municípios, aos quais se aplicará, no que couber, o disposto no Capítulo IV deste Título.

O Distrito Federal, por outro lado, não pode ser dividido em Municípios (com autonomia e competências constitucionalmente garantidas, nos arts. 23 e 30, CF/88); caso o Território Federal seja dividido em Municípios (trata-se de uma faculdade, não uma obrigatoriedade – logo, nada obsta que os Territórios Federais também se dividam em Regiões Administrativas, tal qual o DF), aplicar-se-á o disposto nos arts. 29-31, CF/88.

§ 2º As contas do Governo do Território serão submetidas ao Congresso Nacional, com parecer prévio do Tribunal de Contas da União.

As contas dos governos estadual, distrital e municipais são fiscalizadas pelos respectivos poderes legislativos e tribunais de contas (conforme art. 75, CF/88), sem interferência federal; no caso dos Territórios Federais, autarquias territoriais da União, a execução orçamentária está sujeita ao controle da União.

§ 3º Nos Territórios Federais com mais de cem mil habitantes, além do Governador nomeado na forma desta Constituição, haverá órgãos judiciários de primeira e segunda instância, membros do Ministério Público e defensores públicos federais; a lei disporá sobre as eleições para a Câmara Territorial e sua competência deliberativa.

Em outras palavras, seria uma extensão da jurisdição dos atuais Ministério Público do Distrito Federal e Territórios e do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios (que atualmente apenas exercem jurisdição sobre o DF), para os novos Territórios Federais; ao contrário dos Estados, DF e Municípios, que possuem competência legislativa previstas e asseguradas constitucionalmente, caberia à Lei Ordinária (do Congresso Nacional) prever qual seria a competência legislativa territorial.

Ainda, conforme o art. 147, CF/88, cabe à esfera federal cobrar, nos Territórios Federais, “...os impostos estaduais e, se o Território não for dividido em Municípios, cumulativamente, os impostos municipais...” – ou seja, TODA a competência tributária estaria nas mãos da União.

Por fim, sem pretender esgotar o tema, cabe fazer menção que cada Território Federal elegerá tão somente 4 Deputados Federais – enquanto os Estados e o DF elegem no mínimo 8 e, no máximo, 70 Deputados Federais, além de 3 Senadores (não sendo entes federados, os Territórios Federais não elegem Senadores).

Assim, numa organização político-administrativa unitária, as entidades subnacionais (Distritos, Províncias, Departamentos, etc. – independentemente de sua designação oficial) estarão vinculadas ao Poder Central (ou à União, no nosso caso), sem autonomia, mas com competências previstas e delegadas pelo Legislativo Nacional.

Por outro lado, da mesma maneira que o atual DF, não haveria Municípios (enquanto entes federados autônomos), mas subdivisões locais – ou Regiões Administrativas (ou ainda, simplesmente cidades), controladas pelo respectivo governo subnacional (ou territorial).

Essa seria basicamente a organização político-administrativa interna do hipotético Estado Unitário Brasileiro moderno – sem invencionices ou soluções mágicas, mas apenas adaptando-se os dispositivos legais e constitucionais já existentes à nova realidade.

Também, diferente do que acontece na Federação, o Poder Judiciário é único para todo o país – atualmente há no Brasil 31 Poderes Judiciários (um para cada UF, além de 5 no âmbito da União – Federal, Trabalhista, Militar, Eleitoral e ainda do Distrito Federal).

No Brasil, o Poder Judiciário, sobretudo na esfera estadual, é alvo crescente de críticas, que vão desde a morosidade (provocada pela proporção de magistrados em relação à população, considerada abaixo da média mundial), até a corrupção de seus integrantes.

Os EUA, conforme já citado, é um exemplo máximo do federalismo (que temos tentado fragorosamente copiar desde a Proclamação da República) devido ao respeito histórico às leis e à cidadania. Infelizmente deve-se reconhecer que no Brasil isso é quase inexistente – quase, porque AINDA há vários políticos honestos que lutam realmente pelos interesses dos cidadãos.

É claro que as críticas ao Federalismo não se resumem ao Poder Legislativo – embora seja neste onde se vê os mais escandalosos casos de corrupção. Diversos casos de corrupção nos Poderes Executivo e Judiciário das três esferas são comumente noticiados nos meios de comunicação, além de já notórios casos de abuso de autoridade, principalmente nas localidades mais interioranas (onde o coronelismo ainda se faz presente).

A questão reside num princípio elementar cruel: uma lei mal formulada por um Legislativo omisso aos interesses sociais leva a uma interpretação errônea por um Judiciário conivente com os abusos de autoridade praticados por um Executivo, que justifica seus desmandos culpando os demais Poderes Constitucionais – tudo isso multiplicado pela quantidade de órgãos legislativos, judiciários e executivos existentes.

Ou seja, quanto maior for o Estado (quanto mais órgãos existir), maiores serão os casos de corrupção, abuso de poder e arbitrariedade existentes. Logo, um Estado Unitário (onde há grande concentração de poder nas mãos do Governo Central), ao contrário do que pode parecer, é um Estado menor e mais enxuto – enquanto no Federalismo há duplicidade de competências entre os entes federados (logo, maior quantidade de servidores, órgãos públicos e burocracia – justificados pela necessidade de autonomia e divisão de competências internas).

A reformulação da Forma de Estado, adotando-se o princípio unitarista tem como objetivo inicial enxugar a máquina pública, não por meio da demissão de funcionários (exceto os que não forem concursados), mas por meio da realocação dos mesmos em áreas onde carecem de assistência profissional e falta recursos financeiros – como o Poder Judiciário, que além de carecer de juízes, defensores e técnicos especializados, ainda reduz sua eficiência devido a existência de diversas normas jurídicas que conflitam entre si e intermináveis recursos protelatórios que impedem o efetivo cumprimento das decisões judiciais.

A otimização dos recursos humanos e materiais, procurando atingir o máximo de transparência pública, só será possível mediante a extinção de órgãos que infelizmente vêm tendo um triste histórico de corrupção e imoralidade política.

Agora, antes de enveredar de fato sobre o modelo proposto pelo autor de uma República Diretorialista Unitária (ideia central da REVOLUÇÃO INSTITUCIONAL), é necessário antes fazer um breve resumo dos tipos de Sistemas de Governo existentes pelo mundo, com vistas a familiarizar o leitor sobre cada um deles para então apresentar a proposta central do autor.

• SISTEMAS DE GOVERNO

Os Estados Unidos da América, com a promulgação de sua constituição em 1787, que substitui os “Artigos da Confederação e União Perpétua”, tornam-se o primeiro país do mundo a adotar formalmente o sistema presidencialista de governo, dentro do regime republicano.

Conforme dispõe a primeira parte da Seção 1, do Artigo II, da Constituição dos EUA, “o Poder Executivo será investido em um Presidente dos Estados Unidos da América...”. Cabe salientar que, tendo sido a primeira nação presidencialista da História, os EUA influenciaram diretamente a adoção desse sistema de governo em todos os demais países que o adotaram.

Cabe ainda destacar que, até o momento, tal sistema político tem sido aplicado no país sem grandes sobressaltos ou graves perturbações que coloquem em xeque sua aplicabilidade.

À guisa de ilustração, desde a Proclamação da República do Brasil em 1889, tivemos sete constituições e, desconsiderando os episódios em que adotamos o sistema parlamentarista (entre 1961-1963) ou quando fomos governados por duas juntas militares (em 1930 e 1969), tivemos 37 presidentes – sendo 7 interinos.

Já os EUA tiveram, até Donald Trump, nada menos que 45 presidentes – que exerceram seus mandatos na vigência de uma única Carta Magna. Logo, não é exagero apontar, conforme artigo publicado pelo advogado e professor universitário Ben-Hur Rava, que “Nos EUA, a presidência é a base do sistema democrático”.

Enquanto nos EUA a colonização se deu de maneira totalmente descentralizada, com cada uma das treze colônias autogovernando-se autonomamente, no Brasil tal modelo restou fracassado com o colapso das capitanias hereditárias.

Na América do Norte, a centralização somente viria a ocorrer com a adoção da Constituição de 1787, que unificou os treze territórios recém-independentes numa única nação, enquanto que aqui no Brasil tal centralização seu deu ainda no Século XVI, com a criação do cargo de Governador-Geral.

Logo, diferentemente dos Estados Unidos, em que tanto o Estado federal quanto o governo presidencial se deram por opção originária dos “Pais Fundadores”, ao inaugurar a nova nação americana, de modo a diferencia-la tanto quanto fosse possível do regime predominante no Velho Continente, no Brasil ambas as opções se deram por influência direta do modelo estadunidense e por oposição ao regime político centralizado na pessoa do Imperador.

Em contraposição ao sistema de governo presidencialista, onde as funções de chefe de Estado e de chefe de governo são exercidas cumulativamente pela mesma pessoa, na maioria dos casos eleita diretamente para cumprir um mandato fixo – podendo ou não se reeleger para o mandato subsequente – no parlamentarismo temos um sistema que não apenas divide o Poder Executivo, como também o submete ao controle Legislativo.

Na tripartição clássica de poderes, idealizada por Montesquieu e materializada pela primeira vez pelos EUA, compete ao Poder Executivo administrar, ao Poder Legislativo elaborar as leis e ao Poder Judiciário, a resolução dos conflitos. Já no sistema parlamentarista, a separação dos poderes é atenuada no que tange ao Executivo e o Legislativo.

Em primeiro, as funções de chefe de Estado e de chefe de governo são divididas entre pessoas distintas. O presidente exercer funções protocolares de representação, personificando o Estado no plano internacional, enquanto compete ao primeiro-ministro governar de fato, detendo o poder decisório da administração nacional.

Por seu turno, enquanto no presidencialismo o presidente da República governa de maneira autônoma, assessorado por seus ministros e/ou secretários (mas detendo o poder decisório em suas mãos, sem dividi-lo com outros agentes políticos), no parlamentarismo o primeiro-ministro divide seu poder com um gabinete ou conselho de ministros – que respondem solidariamente pelos atos do governo.

Em segundo, enquanto no presidencialismo o chefe político somente pode ser removido do poder por um processo de impeachment, como ocorrido no Brasil em 1992 e novamente em 2016, ou por recall, como se pretende na Venezuela, no parlamentarismo o governo pode ser destituído a qualquer tempo, por moção de censura ou derrota em moção de aprovação.

Ou seja, diferente do presidencialismo, no sistema parlamentarista o governo pode ser substituído por “simples” votação do parlamento, não dependendo de um árduo processo técnico-político, como no impeachment, ou de consulta eleitoral, como no referendo revogatório.

Diferentemente de ambos os sistemas, cada qual com suas virtudes e falhas, mais acentuadas ou atenuadas de acordo com o país onde funciona, temos também um sistema de governo híbrido que procura, mesclar as características de ambos os sistemas – o semipresidencialismo.

Materializado pela primeira vez com República de Weimar (1919-1933), esse termo somente seria cunhado pelo cientista político francês Maurice Duverger em sua obra de 1978, “Échec au roi”, ao descrever a Quinta República Francesa – daí nossa preferência em usar esse país para exemplificar tal sistema de governo.

Neste sistema de governo temos um presidente eleito pelo voto direto, característica típica do presidencialismo, que exerce funções de chefe de Estado e atua como um moderador da política interna – que é exercida pelo primeiro-ministro, que exerce a função de chefe de governo.

Tal como no parlamentarismo, em caso de perda da confiança do governo perante o parlamento, este o dissolve e elege novo gabinete sob indicação do presidente – que também detém a prerrogativa de dissolver o parlamento em caso de crise política. Este poder, cabe salientar, não existe em regimes presidencialistas democráticos.

Já no sistema de governo diretorial, inexiste separação entre o Legislativo e o Executivo – sendo este uma função, ou braço executório, das decisões do primeiro. Como aponta o professor José Luiz Quadros de Magalhães, “no sistema diretorial, o Poder Executivo encontra-se dentro do Poder Legislativo; em outras palavras, o Poder Executivo é um órgão do Poder Legislativo”.

Diferente dos outros sistemas de governo já abordados e mais amplamente difundidos pelos meios doutrinários, este sistema de governo caracteriza-se pela absoluta impessoalidade – no diretorialismo inexiste as figuras típicas de chefe de Estado ou de governo.

No primeiro caso, as funções de representação política (que no parlamentarismo recai sobre o presidente) são exercidas pelos membros do colegiado político em forma de rodízio, enquanto que as funções de governo são exercidas por todos os membros do gabinete – não havendo um primeiro-ministro para chefiar os demais.

Num país que viveu as primeiras décadas de sua República controlado pelo coronelismo e pelo embrião do atual presidencialismo de coalizão (a política do café-com-leite) e outros quinze anos sob a ditadura populista de Getúlio Vargas (que a despeito de suas ações questionáveis e despóticas ainda teve seu nome incluído no rol dos “heróis da Pátria”, pela lei nº 12.326/10), o Brasil ainda hoje permanece sob influência de figuras carismáticas, de grande apelo popular.

Por tais razões, entendemos ser o sistema de governo convencional o mais indicado para o Brasil, sobretudo como substituto do atual regime político de coalizão, por justamente impedir a ascensão de personagens de caráter populista, em estrita observância ao princípio constitucional da Impessoalidade.