domingo, 24 de agosto de 2014

Revolução Institucional, honestidade...

Atualizado em 03/03/2018

Depois de discorrermos longamente sobre os mais variados aspectos da Administração Pública (no que concerne às funções institucionais do Poder Público e suas vertentes) a REVOLUÇÃO INSTITUCIONAL passará agora a discorrer sobre um tema que é tão recorrente quanto revoltante em nosso País: a corrupção e seus efetivos nocivos em nossa sociedade.
E os efeitos são MUITO nocivos!
Segundo estudo da FIESP, a corrupção no Brasil representa R$ 130 bilhões – cerca de 2% do PIB. Apenas nas grandes obras de infraestrutura, o valor total desviado chegaria a R$ 300 bilhões (mais que o déficit previdenciário de 2017). Já segundo a ONU, as perdas do Brasil com a corrupção chegariam a R$ 200 bi/ano – ou seja, embora seja virtualmente impossível chegar a uma conclusão exata do tamanho do prejuízo suportado pela população, dá para se ter uma clara noção de que se trata de cifras astronômicas.
Apenas para barrar as duas denúncias da Procuradoria-Geral da República na Câmara dos Deputados, em 2017, o Governo Federal gastou cerca de R$ 32,1 bilhões – entre concessões e auxílios financeiros aos redutos eleitorais dos deputados federais. Embora não seja uma manobra criminosa (do ponto de vista estritamente jurídico), não deixa de ser um ato de corrupção – ainda que legitimada pelo sistema político.
Embora esse tema esteja mais recorrente nos últimos anos (especialmente por conta da famigerada e já internacionalizada “Operação Lava Jato”), a verdade é que a corrupção no Brasil vem literalmente desde o desembarque de Pedro Álvares Cabral em 1500 – apenas se agravando e evoluindo desde então.
Mesmo durante o Regime Militar (1964-1985) houve vários casos de corrupção envolvendo as autoridades (civis e militares) do regime – muitas delas somente trazidas à público após a redemocratização (o que desmente o discurso favorável a uma “intervenção militar constitucional” na política, em razão da suposta honestidade dos militares no governo).
Conforme ranking elaborado pela Transparência Internacional, divulgado em janeiro de 2018, o Brasil caiu 17 posições no Índice de Percepção de Corrupção (indo da 79ª posição, em 2016, para a 96ª no ano passado – 2017); na escala do IPC, que vai de 0 a 100 (sendo o menor número representando o grau mais elevado de corrupção), o Brasil passou a figurar no grau 37.
No entanto, conforme o relatório da Transparência Internacional, o agravamento do índice costuma ser observado justamente nos países onde o combate à corrupção se torna mais efetivo – pois traz à tona esquemas que antes estavam ocultos pelos corruptos (o que demonstra um sinal de que, se não estamos onde queremos, ao menos estamos melhores do que antes).

Como não é propósito deste artigo elencar casos de corrupção específicos (o leitor poderá pesquisar na web a relação da quantidade de casos conhecidos), vamos nos ater em quais medidas podem vir a ser tomadas visando mitigar esse fenômeno – visto que o autor reconhece ser impossível acabar definitivamente com todo e qualquer ato de corrupção – à luz dos princípios fundamentais da REVOLUÇÃO INSTITUCIONAL.

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Num primeiro momento, o autor defende uma profunda e ampla modificação na ordem jurídica, visando dar um maior amparo legal no combate à corrupção – pois uma das medidas que mais beneficiam os corruptos é a existência de lacunas na lei, que impedem uma punição mais efetiva e eficaz contra tais atos. Muitas das propostas legais aqui elencadas foram propostas pelos parlamentares e encontram-se em diferentes graus de tramitação no Congresso Nacional.
Uma das propostas que o autor defende é a tipificação do crime de corrupção privada – aquela que é praticada APENAS entre os entes do setor privado, sem que o setor público seja direto ou indiretamente afetado. Este projeto (PLS 455/16), proposto pela chamada “CPI do Futebol”, que investigou a corrupção envolvendo a CBF e a FIFA, visa preencher uma lacuna inexistente no direito penal brasileiro – punir atos de corrupção dentro da esfera privada.
O referido projeto de lei do Senado Federal traz a seguinte redação:

“Art. 196-A. Exigir, solicitar, aceitar ou receber vantagem indevida, o diretor, o administrador, o membro de conselho ou de órgão técnico, o auditor, o gerente, o preposto, o representante ou o empregado da empresa ou instituição privada, para favorecer a si ou a terceiros, direta ou indiretamente, ou aceitar promessa de vantagem indevida, a fim de realizar ou omitir ato inerente às suas atribuições:

Pena – reclusão, de um a quatro anos, e multa.

Parágrafo único. Nas mesmas penas incorre quem oferece, promete, entrega ou paga, direta ou indiretamente, a vantagem indevida”.

Outra proposta que o autor defende é o PL 4850/16 (da Câmara dos Deputados), que traz algumas inovações no ordenamento jurídico brasileiro (em especial no Código Penal e no Código de Processo Penal) – como a tipificação dos crimes de enriquecimento ilícito, o aumento das penas de diversos crimes envolvendo a corrupção (peculato, concussão, excesso de exação e corrupção passiva e ativa), a previsão da perda da diferença entre o patrimônio total do agente e aquele que ele possa provar ter obtido de maneira lícita (em caso de condenação por determinados crimes – como o tráfico de drogas, a corrupção e lavagem de dinheiro, dentre outros), e a tipificação dos atos de corrupção como crime hediondo.
O art. 21 do referido projeto de lei ainda traz a seguinte redação sobre a perda de bens obtidos mediante a prática criminosa:

“Art. 21. Fica estabelecida a perda civil de bens, que consiste na extinção do direito de posse e de propriedade, e de todos os demais direitos, reais ou pessoais, sobre bens de qualquer natureza, ou valores, que sejam produto ou proveito, direto ou indireto, de atividade ilícita, ou com as quais estejam relacionados na forma desta lei, e na sua transferência em favor da União, dos Estados ou do Distrito Federal, sem direito a indenização.

Parágrafo único. A perda civil de bens abrange a propriedade ou a posse de coisas corpóreas e incorpóreas e outros direitos, reais ou pessoais, e seus frutos”.

Por fim, porém não menos importante, o autor defende a aprovação da REDAÇÃO ORIGINAL das chamadas Dez Medidas Contra a Corrupção propostas pelo Ministério Público Federal (e que foram flagrantemente desfiguradas pela Câmara dos Deputados na forma do PL 4850/16).
Embora defenda a necessidade de adoção de medidas de combate ao abuso de autoridade, o autor entende que sua inserção neste projeto (tal qual aprovado pela Câmara) tem nítida motivação política – principalmente quando tipifica como tal a atuação do magistrado com “motivação político-partidária” e a responsabilização do membro do MP por instaurar procedimento “sem indícios”.
Ora, os políticos que figuram como réus em casos de corrupção sempre procurarão, como estratégia de defesa, apontar motivação político-partidária nas decisões de seus julgadores (embora há de se reconhecer que em alguns casos específicos realmente ocorram) e, por outro lado, apontar que o Ministério Público não possui indícios mínimos para instaurar procedimentos investigatórios e/ou acusatóriosmesmo que haja provas contundentes (que a defesa tratará de relativizar). Ou seja, trata-se de questões subjetivas, que dependem do ponto de vista do observador (favorável à acusação, à defesa ou ainda imparcial).
Essas não são as únicas propostas em tramitação que visam coibir a prática de corrupção no País, porém são as mais patentes – e que o autor defende que sejam aprovadas, juntamente com a ideia já sugerida no artigo Revolução Institucional, vigiar e punir..., onde propõe que os atos de corrupção sejam transformados em crime de lesa-pátria (juntamente com o terrorismo, o genocídio e a traição – todos atos que afetam diretamente a Nação como um todo, merecendo uma repreensão mais rígida que de outros tipos penais e até dos chamados crimes hediondos).
Já quanto à questão operacional de combate à corrupção, existem duas propostas interessantes que o autor procurará abordar em minúcias (adaptando-as à REVOLUÇÃO INSTITUCIONAL): a criação da chamada Procuradoria Nacional Anticorrupção (nos moldes do Parquet Financier da França) e uma Agência Nacional Anticorrupção.

No primeiro caso, sugerido pelo ex-Procurador-Geral da República Rodrigo Janot, o MP contaria com uma estrutura permanente para apoiar os membros do órgão nas investigações relacionadas à atos de corrupção em que atuem.

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Conforme já proposto no artigo Revolução Institucional, o judiciário..., o autor defende a criação de uma Procuradoria-Geral de Investigação, que atuaria não apenas nos casos de corrupção, mas também contra o crime organizado e ainda na apuração de crimes praticados por agentes de segurança (inclusive militares, em operações de Garantia da Lei e da Ordem), no exercício do controle externo da segurança pública.
Esta PGI teria sob seu controle a Secretaria de Apoio Pericial e atuaria EXCLUSIVAMENTE em investigações – repassando o resultado dos trabalhos para a Procuradoria-Geral de Justiça (responsável pela função postulatória do MP), que ficaria responsável por distribuir os feitos aos respectivos membros para a propositura da ação cabível na justiça.
Já quanto a ideia de uma Agência Anticorrupção (proposta pela PEC 244/04), que visa criar uma entidade de natureza policial, o autor defende aproveitar a estrutura já existente na CGU (alçado da posição de órgão com status de ministério para Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União), transformando a entidade em órgão central de controle interno da administração pública – com seu dirigente gozando do status de ministro (tal qual o presidente do Banco Central).
A nova Controladoria-Geral da República ficaria vinculada ao Ministério da Justiça (novamente, com seu dirigente mantendo status de ministro), dotada de natureza jurídica de autarquia especial – com independência administrativa, orçamentária e técnica – responsável por apurar, processar e julgar DENTRO da administração casos de corrupção.
Ou seja, a CGR apuraria (em parceria com a PGI) atos de corrupção envolvendo a administração pública (enquanto a PGI atuaria no âmbito judiciário, processando criminalmente os responsáveis, a CGR atuaria no âmbito administrativo interna corporis), contando com pleno poder de polícia administrativa – podendo, inclusive, ordenar de ofício o afastamento de servidores e realizar a coleta de provas DENTRO da administração (como documentos ou dados informáticos, que porventura estejam no órgão e sejam necessários à apuração – provas que estejam na residência do servidor ou em locais fora da jurisdição da administração dependerão de autorização judicial).
Concluído o processo investigatório administrativo (realizado pela Secretaria Nacional de Controle Interno), a CGR encaminharia os autos à Advocacia-Geral da República, cujo membro atuaria como acusador perante um órgão julgador da própria da CGR (que funcionará dentro da Corregedoria-Geral e que não poderá contar com integrantes que tenham participado da investigação – sendo um órgão específico com quadro próprio de servidores), que por sua vez julgaria o feito – podendo exonerar ou absolver o servidor, encaminhando cópia dos autos ao MP para instruir o caso na esfera judicial.
Atualmente esse tipo de procedimento (denominado de sindicância ou processo administrativo disciplinar) é feito DENTRO do órgão onde o servidor atua, chefiado pelo dirigente da repartição e conduzido por uma comissão de servidores da unidade.
Diferentemente do modelo atual, caso o servidor tome ciência de qualquer ilegalidade, deverá notificar seu superior hierárquico. Este, se entender que a ilegalidade tem natureza meramente disciplinar, instaurará sindicância e aplicará a sanção cabível; se entender que a ilegalidade tem natureza penal, deverá oficiar à CGR sob pena de responsabilidade solidária – esta, como autarquia especial de controle interno, executará o processo acima discriminado (em cooperação com a PGI, que realizará as investigações necessárias para instruir o feito para a esfera penal).
Com as adaptações já discorridas no artigo sobre a reforma do sistema judiciário brasileiro, o autor defende a aprovação da PEC 115/07, que “cria o Tribunal Superior da Probidade Administrativa” – em outras palavras, uma justiça especializada para julgar casos de corrupção, conforme se extrai de seu art. 2º:

...

§ 3º Compete ao Tribunal Superior da Probidade Administrativa processar e julgar, originariamente, as ações penais relativas a crimes contra a administração pública, e a crimes a eles conexos, e as ações cíveis relativas a atos de improbidade administrativa (...). (g.n.).

...

Embora a ideia da referida PEC seja criar uma justiça especializada para julgar as autoridades detentoras de foro privilegiado por prerrogativa de função (privilégio que a REVOLUÇÃO INSTITUCIONAL repudia veementemente), o autor defende a criação de um órgão judiciário específico para processar e julgar atos de corrupção INDEPENDENTEMENTE DA FUNÇÃO DO AGENTE – desdobrando-se em instâncias inferiores, respeitando-se o duplo grau de jurisdição e a competência do magistrado.

Assim, qualquer ato de corrupção investigado pela PGI seria instruído pelo Juizado de Instrução Criminal (que substituiria o modelo de inquérito policial, já ultrapassado) que, concluindo o procedimento, remeteria ao juiz do Tribunal de Justiça (que substituirá os atuais fóruns) com competência exclusiva para julgar casos de corrupção (tal qual a PEC sugere) – cabendo recurso a um colegiado de juízes de segundo grau no Tribunal Regional de Justiça competente. 

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Como já explicado no artigo Revolução Institucional, o judiciário..., o autor não defende a extinção das justiças especializadas (como a Justiça do Trabalho ou a Justiça Militar), mas sua incorporação numa única estrutura unificada, mantendo-se a competência dos magistrados – aplicando-se o mesmo à “justiça anticorrupção” defendida pela PEC 115/07.
Agora, quanto ao Tribunal de Contas, o autor defende uma ampla reforma em sua estrutura, passando desde a fusão das 34 cortes de contas existentes no Brasil, até a sua composição e competência – que deverão ser ampliadas, dentro do Estado unitário e diretorial proposto pela REVOLUÇÃO INSTITUCIONAL.
Para isso, o autor se valeu de diversas PEC’s atualmente em tramitação, tanto na Câmara quanto no Senado – como a PEC 269/08 (que atribuem ao Tribunal de Contas executar suas próprias decisões), a PEC 7/14 (que determina a exigência de concurso público para os membros do Tribunal de Contas), a PEC 378/14 (que impõe mandato de 10 anos para ministros do TCU e dos tribunais superiores) e ainda a PEC 75/07 (que divide o Tribunal de Contas em Auditoria de Controle Externo e em Conselho Deliberativo).
No caso desta última, a chamada Auditoria de Controle Externo teria as seguintes atribuições:

Art. 73..............................................................................................

§ 5º A Auditoria de Controle Externo é órgão essencial ao exercício da atividade de controle externo, com independência funcional necessária ao desempenho de suas funções institucionais.

§ 6º São princípios institucionais da Auditoria de Controle a unidade, a indivisibilidade e a defesa dos princípios e da ordem jurídica na Administração Pública.

§ 7º São funções institucionais da Auditoria de Controle Externo:

                                                                                                  I.            Proceder o processamento, com emissão de parecer conclusivo, das contas, atos, consultas e demais procedimentos sujeitos à apreciação ou julgamento pelo Tribunal de Contas;
                                                                                               II.            Coordenar e executar inspeções e auditorias realizadas pelo Tribunal de Contas;
                                                                                             III.            Executar todos os demais atos de fiscalização de competência do Tribunal de Contas, de forma a permitir aos órgãos judicantes da Corte a necessária apreciação ou julgamento;
                                                                                             IV.            Assessorar os órgãos judicantes, a Presidência e os Ministros do Tribunal de Contas no exercício de suas funções institucionais;
                                                                                                V.            Exercer funções de direção ou assessoramento superior nos órgãos de fiscalização e correição da atividade de controle externo e nos órgãos da estrutura ou mantidos pelo Tribunal de Contas que tenham por objetivo treinamento e aperfeiçoamento de servidores, desenvolvimento de trabalhos, estudos e pesquisas nas áreas da administração pública de controle e do direito;
                                                                                             VI.            Exercer as funções de judicatura e de substituição de Ministro na forma disposta na lei;

§ 8º A Auditoria de Controle Externo tem por chefe o Auditor Geral de Controle Externo, escolhido dentre os integrantes da carreira na forma da lei”. (g.n).

Com base nas propostas acima elencadas, o autor defende as seguintes mudanças no novo Tribunal de Contas Nacional (que substituirá o TCU, os TCE’s e os TCM’s):

        I.            O TCN será subdividido internamente em dois órgãos principais: o Conselho Deliberativo (de natureza judicante) e a Auditoria-Geral da República (de natureza fiscalizatória) – todos compostos por Auditores de Contas nomeados após aprovação em concurso público de provas e títulos;
      II.            A Auditoria-Geral da República se desmembrará pelo território nacional em Auditorias Regionais e Auditorias Seccionais, dirigidas por Auditores de Contas de carreira (com mandatos de 2 anos, passível de uma recondução) – nomeados pelo Conselho Deliberativo mediante indicação da Auditoria-Geral da República;
   III.            Os membros do Conselho Deliberativo serão nomeados pela Assembleia Nacional (o órgão legislativo unicameral do Brasil) dentre integrantes da carreira de Auditor de Contas mediante votação, após a aprovação dos respectivos nomes em arguição pública, para mandatos de 10 anos – vedada a recondução sucessiva;
    IV.            Os Auditores de Contas investidos no Conselho Deliberativo ficarão imediatamente afastados das funções que desempenham na Auditoria-Geral da República, a elas retornando ao fim dos respectivos mandatos;
      V.            Os Auditores de Contas que exercem funções de direção na Auditoria-Geral da República (com exceção de seu chefe – o Auditor-Geral da República) substituirão os membros do Conselho Deliberativo em suas ausências e impedimentos;
    VI.            O Auditor-Geral da República e os demais integrantes dos cargos de direção da Auditoria-Geral da República serão escolhidos pelo Conselho Deliberativo, mediante lista tríplice dentre integrantes da carreira, para mandatos de 2 anos (passível de uma recondução) – não podendo ter ocupado o Conselho Deliberativo no último decênio (salvo em caso de substituição do membro titular).

Em outras palavras, diferente do modelo atual (em que os membros dos Tribunais de Contas são escolhidos por indicação política e apenas parte deles são indicados após prévia aprovação em concurso público – os Auditores), o autor defende que TODOS os membros sejam Auditores – que exercerão as mais diversas funções do TCN voltadas ao controle externo e, a cada dez anos, uma parcela de seus membros ocupará o órgão responsável pelas deliberações.
Diferente do modelo atual, o autor não defende que parte dos membros seja oriunda do Ministério Público de Contas, por defender que essa unidade especializada e independente seja fundida ao Ministério Público Nacional – tendo por chefe o Procurador-Geral da República. Em outras palavras, ao invés de haver um órgão integrante do Tribunal de Contas com funções ministeriais, o próprio Ministério Público desempenhará essa atribuição, como o faz nos tribunais judiciários.
O autor ainda resgata a ideia do PL 7368/06, que cria o Sistema Nacional de Combate à Corrupção –contando com os seguintes órgãos:

v  Procuradoria-Geral de Investigação
v  Auditoria-Geral da República
v  Controladoria-Geral da República
v  Agência Nacional de Inteligência Financeira
v  Banco Central do Brasil
v  Agência Nacional de Seguros, Previdência Complementar e Finanças
v  Advocacia-Geral da República
v  Receita Nacional do Brasil
v  Tribunal Superior de Justiça
v  Departamento de Recuperação de Ativos e Cooperação Jurídica Internacional

A PGI ficará responsável pela coordenação do SNCC, articulando-se com os órgãos integrantes a atuação conjunta e contínua dentro de suas respectivas áreas de atuação – no caso do TSJ, este será representado pelo juiz que preside a Seção de Probidade Administrativa da corte superior.

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Por fim, visando garantir o máximo de transparência e efetividade nas condenações por crimes cometidos contra a Administração Pública, o autor defende a criação de uma Comissão Nacional da Verdade, para apurar casos de corrupção ocorridos entre 1985 até... (quando a REVOLUÇÃO INSTITUCIONAL for instaurada!).
O prazo inicial se deve ao fato de que antes disso o País vivia sob um regime de exceção, onde a liberdade de imprensa e o controle sobre os atos do governo eram cerceados. Por conta disso, da natureza ditatorial do regime anterior, o autor defende que o período de investigações comece justamente com a redemocratização do País – quando os políticos passaram a ser eleitos e, ao menos na teoria, submetidos à vontade popular.
Embora não seja possível efetivamente condenar os responsáveis pelos crimes cometidos contra a administração pública, já que muitos estarão prescritos ou alguns agentes já terão morrido, essa Comissão Nacional da Verdade terá por finalidade exibir os atos lesivos à sociedade e tornar inelegíveis os responsáveis – pelo critério de idoneidade moral e reputação ilibada, que independe de condenação criminal.

Junto com todas essas medidas, o autor acredita que seja possível efetivamente eliminar a corrupção do seio de nossa sociedade e tornar a representação política uma função honesta, respeitada e gratificante para seu ocupante – e não motivo de vergonha e ojeriza para o povo!

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