Revolução Institucional, o Executivo...

Atualizado em 03/04/2017

No penúltimo capítulo foi tratado como seria organizada a função legislativa do Estado Unitário Diretorialista – exercida pela Assembleia Nacional. Segundo a visão leiga do autor em assuntos políticos, que reconhece não ser nenhum especialista diplomado no assunto – apenas alguém inconformado com a atual situação política nacional – as mudanças sugeridas, a maioria baseada em constantes pesquisas na internet, não colocariam fim definitivamente na corrupção política do Brasil (elevando-o ao patamar dos países nórdicos), mas pelo menos tornariam a tarefa mais difícil e passível de repressão.

Dessa maneira, tratando-se de um sistema de governo Diretorialista (ou Convencional ou de Assembleia, conforme diversas doutrinas sobre Organização do Estado e Direito Constitucional), em que a função executiva (a Administração Nacional, em seu sentido estrito) é exercida por um colegiado integrante do Parlamento (na nossa proposta, a Assembleia Nacional – unicameral, conforme propõe a PEC 456/10), passaremos agora a nos debruçar melhor sobre esse aspecto da REVOLUÇÃO INSTITUCIONAL.

Sabe-se que no Sistema Presidencialista o Chefe-de-Estado e de Governo é o Presidente da República, que juntamente com o seu Vice-Presidente (na maioria dos regimes presidencialistas), exerce a chefia da nação e assume o Comando-Supremo das Forças Armadas.

Em nossa atual cadeia de comando executiva, conforme art. 80, CF/88, encontram-se ainda outros personagens que, na impossibilidade do Presidente e do Vice-Presidente exercerem suas funções constitucionais, ocupam a função de Chefe de Governo interinamente.

São eles:

v  Presidente da Câmara dos Deputados;

v  Presidente do Senado Federal;

v  Presidente do Supremo Tribunal Federal;

Entretanto, em se falando de Sistema Diretorialista, onde as funções executivas são exercidas por um órgão interno do Legislativo, praticamente não há de se falar em linha sucessória ou mesmo na presença de Chefe de Estado propriamente dita – a não ser para cumprir funções meramente protocolares, sem poder decisório (que passa a ser de competência de todo o órgão colegiado superior).

Sendo o Executivo um órgão colegiado integrante da estrutura do Parlamento, cujos membros são escolhidos com base no tamanho das bancadas existentes, defendemos a adoção de uma cláusula de barreira interna (ou funcionamento parlamentar), no âmbito da Assembleia Nacional, impedindo que partidos com representação inexpressiva tenham a possibilidade de indicar candidatos – obrigando a fragmentação do colegiado, para melhor acomodar os diversos partidos com representação.

Dessa maneira, somente poderiam indicar membros para o colegiado diretorial as bancadas que tivessem pelo menos 5% do total de cadeiras no Parlamento – restringindo, assim, o tamanho do órgão responsável pela execução das leis e pela administração nacional.

No artigo sobre a reforma eleitoral, já tratamos sobre a cláusula de desempenho – em que partidos que não obtivessem pelo menos 5% do total de votos (nas eleições proporcionais) não tomariam posse no Parlamento.

Isso, por si só, já reduziria enormemente a quantidade de cartéis... digo, partidos políticos existentes (já que aqueles que não tivessem desempenho satisfatório nas eleições sequer elegeriam alguém. No caso do funcionamento parlamentar, apenas poderia integrar o Colégio de Líderes, presidir Comissões, ocupar instalações da Assembleia Nacional e fazer indicações ao órgão executivo do Parlamento as legendas que tivessem, no mínimo, 5% do total de cadeiras.

Em outras palavras, não bastaria ao partido ter, ao menos, 5% do total de votos em nível nacional para empossar seus candidatos – a legenda ainda precisaria ocupar 5% das cadeiras para poder fazer uso de prerrogativas, como indicações para o colegiado responsável pela função executiva.

Quanto à denominação do colegiado diretorial, na ausência de outro termo jurídico mais apropriado, defendemos que seja adotada a nomenclatura atualmente usada para definir o colegiado composto, no âmbito do Poder Executivo, pelos ministros de Estado: Conselho de Governo.

No art. 1º, § 1º, inciso I, da Lei nº 10.683/03 (sucessivamente alterada por diversas medidas provisórias convertidas em novas leis), aponta o Conselho de Governo como órgão de assessoramento imediato do chefe de governo da Nação.

Mais adiante, no artigo 7º, dispõe que:

Art. 7º Ao Conselho de Governo compete assessorar o Presidente da República na formulação de diretrizes da ação governamental, dividindo-se em dois níveis de atuação:

I - Conselho de Governo, presidido pelo Presidente da República ou, por sua determinação, pelo Ministro de Estado Chefe da Casa Civil, que será integrado pelos Ministros de Estado e pelo titular do Gabinete Pessoal do Presidente da República; e (Redação dada pela Lei nº 12.314, de 2010)

II - Câmaras do Conselho de Governo, a ser criadas em ato do Poder Executivo, com a finalidade de formular políticas públicas setoriais cujo escopo ultrapasse as competências de um único Ministério.

§ 1o Para desenvolver as ações executivas das Câmaras mencionadas no inciso II do caput, serão constituídos Comitês Executivos, cuja composição e funcionamento serão definidos em ato do Poder Executivo.

§ 2o O Conselho de Governo será convocado pelo Presidente da República e secretariado por um de seus membros, por ele designado. (Redação dada pela Lei nº 12.314, de 2010)

§ 3o O Poder Executivo disporá sobre as competências e o funcionamento das Câmaras e Comitês a que se referem o inciso II do caput e o § 1o.

               

Da leitura do inciso I, extrai-se que o Conselho de Governo é integrado pelos Ministros de Estado e pelo titular do Gabinete Pessoal do Presidente da República (órgão que será extinto, com o fim do sistema presidencialista de governo).

Conforme já tivemos a oportunidade de analisar, quando tratamos do sistema político adotado pela Confederação Suíça desde 1848 em outros artigos, os titulares do chamado Bundesrat (o Conselho Federal suíço), são responsáveis pela direção dos Departamentos Federais – que por seu turno são responsáveis pela administração do país europeu (nos moldes dos nossos ministérios).

Aplicando-se o sistema diretorial suíço à nossa realidade político-administrativa (dentro do proposto Estado unitário, que por razões óbvias não poderá comportar qualquer menção ao “Federalismo” – inclusive em nosso nome oficial pátrio), podemos concluir que o Conselho de Governo pode vir a cumprir as funções atinentes à administração nacional – passando da estrutura da Presidência da República (que deverá ser extinta, juntamente com o Poder Executivo), para o Parlamento.

Desse modo, o Governo Brasileiro seria formado pelo Conselho de Governo, órgão colegiado integrante da estrutura da Assembleia Nacional, composto por Ministros de Estado e assessorado pelo Secretário-Geral da República (que, conforme já esboçamos no artigo anterior, seria formado pelos atuais cargos de Secretário-Geral da Mesa e Diretor-Geral, tanto da Câmara quanto do Senado, e ainda pelos titulares do Gabinete Pessoal, da Casa Civil, da Secretaria-Geral e da Secretaria de Governo, todos da Presidência da República) – em número não superior a vinte!

A Constituição Federal da Confederação Suíça prevê em seu art. 175º, 1, que “o Conselho Federal compõe-se de sete membros” (grifo nosso). Conforme o art. 25, da Lei 10.683/03, existem atualmente 28 Ministérios e órgãos com status equivalente (como o Banco Central, por exemplo), quantidade esta sensivelmente inferior aos 39 existentes até outubro de 2015 (quando então foram reduzidos para 31, pela Medida Provisória nº 696, e posteriormente para 26, com a MP nº 796).

Plenário do Senado Federal,
onde serão realizadas as Sessões Executivas
do Conselho de Governo

Procurando reduzir o tamanho do staff presidencial (quando este ainda era composto por 36 ministérios e órgãos equiparados), foi apresentada a PEC 172/07, de autoria do Deputado Federal Rogério Lisboa (DEM/RJ), que acrescenta parágrafo único ao artigo 88, da CF/88, determinando expressamente que “os Ministérios, bem como as Secretarias Especiais com status de Ministérios, conjuntamente, não poderão ultrapassar o número de Comissões Permanentes da Câmara dos Deputados, nem o limite superior de 20” (grifo acrescido).

Embora a REVOLUÇÃO INSTITUCIONAL defenda a adoção de uma constituição sintética, abstendo-se de detalhismos desnecessários que podem ser abordados na legislação infraconstitucional, aderimos à ideia desta proposta (ainda que inserida na legislação ordinária, e não no texto constitucional defendido), evitando-se o inchaço da máquina pública com o propósito de garantir o apoio de partidos políticos e de movimentos sociais aliados (ou por qualquer outra razão, diga-se de passagem).

No caso da função de Chefe de Estado, o autor defende a aprovação da PEC 12/2015 (do senador José Serra), que extingue as chamadas Mesas Diretoras – cujas funções administrativas passarão a ser desempenhadas por servidores. Em seu lugar, haveria a denominada Presidência – no caso, exercida por um Presidente e um Vice-Presidente.

Assim, adaptando a proposta da referida PEC à REVOLUÇÃO INSTITUCIONAL, o autor defende que o ocupante do cargo de Presidente da Assembleia Nacional exerça as funções protocolares de Chefe de Estado. Já em suas ausências e impedimentos, as funções de Chefe de Estado seriam desempenhadas pelo Presidente do Tribunal Constitucional (na qualidade de Chefe de Justiça).

Em relação aos Ministros do Conselho de Governo, estes deverão ser indicados pelas Comissões a qual a pasta estará afeta e aprovados por maioria absoluta do Parlamento, dentre cidadãos brasileiros, de notável saber (na respectiva área), reputação ilibada e idoneidade moral, preferencialmente dentre servidores de último posto da respectiva carreira, após prévia aprovação em arguição pública.

Em outras palavras, o Ministro DEVE ter, além de qualidades subjetivas (idoneidade moral e reputação ilibada), capacidade técnico-intelectual para desempenhar suas funções – ou... notável saber na respectiva área (evitando-se indicações puramente políticas de indivíduos sem qualquer preparo para desempenhar a função).

Para que seja efetivamente auferido o notável saber do pretenso candidato, os parlamentares deverão submete-lo à arguição pública (leia-se, sabatina), ANTES da votação pelo Plenário. Uma inovação que o autor defende que seja inserida é a criação da Ação de Impugnação de Arguição Pública (AIAP), que deverá ser apresentada APÓS a sabatina e ANTES da votação em Plenário.

Qualquer representante poderá impetrar a AIAP perante o Conselho de Ética da Assembleia Nacional, se entender que a sabatina realizada violou a Lei Orgânica ou a própria Constituição. Nesse caso, far-se-á nova sabatina ou, dependendo do caso concreto, a Comissão a qual a pasta esteja afeta deverá indicar novo candidato – caberá recurso ao Plenário, caso o Conselho de Ética indeferir a AIAP.

Outra característica é que, PREFERENCIALMENTE, o cargo de Ministro deve ser ocupado por integrante de último posto da carreira respectiva (atendidos os demais requisitos subjetivos e objetivos acima) – introduzindo a chamada Tecnocracia na República do Brasil.

Em linhas gerais, a Tecnocracia seria um sistema político em que a gestão da sociedade, em seus diversos aspectos, encontra-se na mão de especialistas, técnicos e cientistas – ou seja, a Tecnocracia é o governo dos técnicos.

Isto quer dizer que os tecnocratas consideram que as pessoas do governo deveriam ser técnicos especialistas em diferentes matérias. Desta maneira, uma equipe do governo de tecnocratas estaria formada por especialistas em finanças, juristas, demógrafos, urbanistas, enfim, por indivíduos com formação específica nas tarefas próprias de um governo.

Existem diversas críticas quanto ao modelo de governo tecnocrático, uma vez que tal sistema (formado por especialistas e não por políticos) implicariam no fim da democracia – já que as decisões administrativas não seriam tomadas levando-se em conta o interesse da população (a vontade soberana do povo), mas sim, baseadas em estudos técnicos e pareceres científicos.

Contudo, conforme a proposta da REVOLUÇÃO INSTITUCIONAL, tal deficiência seria corrigida pelo próprio Sistema Diretorial – onde o Conselho de Governo (técnico) estaria submetido à Assembleia Nacional (política); ou seja, haveria a preponderância da vontade popular sobre a natureza técnico-científica da administração tecnocrática.

Similarmente ao Parlamentarismo, será previsto constitucionalmente a chamada Moção de Censura contra o Conselho de Governo, caso mais de ²/₃ dos representantes considerem que seus respectivos membros (em conjunto, pois todos responderão solidariamente pela administração nacional) não gozam mais da confiança do Parlamento.

Todavia, diferente do Parlamentarismo tradicional, onde o Primeiro-Ministro exerce as funções de Chefe de Governo (administrando o Conselho de Ministros), no Sistema Diretorial (nos moldes do Conselho Federal da Suíça), a Administração Nacional será exercida diretamente pelo Conselho de Governo da Assembleia Nacional – e não por um indivíduo específico.

Tratando-se de um colegiado, muitas vezes se faz necessária uma figura de coordenação (para definir a pauta das sessões executivas – à semelhança das sessões legislativas do Plenário da Assembleia Nacional), para manter ou prontamente restaurar a ordem, durante os debates ministeriais e ainda para servir de porta-voz entre a função executiva e a função legislativa.

Como já mencionamos em outras ocasiões, o Secretário-Geral da República (um cargo híbrido entre os cargos de assessoramento das Casas Legislativas e da Presidência da República) teria a função de secretariar ambas as funções da Assembleia Nacional – um cargo de natureza técnica, eminentemente burocrático, com funções precipuamente de assessoramento. Em analogia ao sistema diretorial suíço, esse cargo seria equivalente ao Chanceler Federal da Suíça – ou seja, seria um chefe de gabinete do colegiado executivo.

Já no âmbito do Conselho de Governo, o autor defende a criação do título de “PRIMUS INTER PARES” – ou, o primeiro dentre iguais.

Na Suíça (nosso único exemplo de governo diretorial), temos a existência dessa figura no Presidente da Confederação Suíça – que é exercida em forma de rodízio por um dos sete integrantes do Bundesrat. Cabe ao presidir as reuniões do Conselho Federal e exercer as funções de representação (ou Chefe de Estado).

Como já citamos acima, as funções cerimoniais de representação serão exercidas pelo Presidente da Assembleia Nacional, cabendo a função de presidir as sessões executivas do Conselho de Governo a um de seus membros, em forma de rodízio.

Dessa maneira, a cada ano, um ministro seria nomeado pelo Presidente da Assembleia Nacional para ser o PRIMUS INTER PARES do Conselho de Governo. Tal qual ocorre na Suíça, o ocupante dessa posição não receberia nada a mais ou teria qualquer poder suplementar – colocando-o em posição de superioridade dentre seus pares.

Emblema do PRIMUS INTER PARES do

Conselho de Governo da Assembleia Nacional

Por este motivo, o título do Ministro do Conselho de Governo responsável pela coordenação do colegiado deverá ser exatamente Primus Inter Pares (PIP), destacando que sua posição, transitória, é de estar à frente (e não acima) dos demais membros do colegiado. E, como já mencionamos, a cada ano um Ministro diferente se tornará o PIP do Conselho de Governo – garantindo que os ocupantes de TODAS as pastas exerçam tal função.

Todas as decisões de governo serão tomadas por maioria absoluta dos ministros – cabendo ao PIP apenas o direito a voto em caso de empate. O Conselho de Governo fará na prática as funções desempenhadas pelo Conselho de Ministros ou simplesmente Gabinete (que exerce as funções executivas), no Parlamentarismo.

Porém, ao invés de compor um Poder Constitucional independente (Poder Executivo) o colegiado estará diretamente vinculado à Assembleia Nacional e os Ministérios, individualmente, às Comissões Permanentes (divididas conforme a área de atuação), que ficarão responsáveis tanto pela competência legislativa quanto pela fiscalização das respectivas pastas.

Os ministros responderão individualmente pelas ações de sua área e, solidariamente, pelos atos de toda a Administração Nacional. Cabe destacar que, diferente do atual sistema (ou mesmo do Sistema Parlamentarista), será VEDADO a parlamentares no exercício do mandato ocuparem o Conselho de Governo.

O colegiado executivo deverá se reunir regularmente no atual Plenário do Senado Federal, enquanto TODOS os parlamentares, no exercício de suas funções legislativas, se reunirão no Plenário Ulysses Guimarães.

Com a adoção do unicameralismo, esta instalação ficará desocupada, podendo ser aproveitada para as Sessões Executivas Ordinárias. No lugar dos 84 assentos fixados no centro do Plenário do Senado, será instalada a mesa oval desenhada pelo escritório do falecido arquiteto Oscar Niemeyer (localizada no Palácio do Planalto, para reuniões ministeriais).

Ao redor da Mesa Oval estarão acomodados os assessores diretos dos ministros, secretários das pastas e membros das respectivas Comissões Permanentes (na qualidade de fiscais políticos da administração nacional).

A atual mesa-diretora do Senado (o móvel, não o órgão de liderança!), em plano elevado, deverá ser removida e o piso, planificado. Por fim, deverá ser previsto que as Sessões Executivas Ordinárias possam ser acompanhadas por visitantes, acomodados nos 105 ligares da galeria.

O autor também defende que o atual Congresso Nacional (e seus edifícios anexos) seja unificado ao Palácio do Planalto (e seus quatro anexos), criando-se um único Complexo da República – composto por 2 palácios, 10 edifícios anexos e 6 unidades de apoio.

Em tempo...

O autor defende a renomeação do Palácio Nereu Ramos (que é o nome oficial da sede do Congresso Nacional, que deverá abrigar a AGR) para Palácio Benjamim Constant – em homenagem ao fundador da República Brasileira.

Posteriormente, o autor procurará discorrer com maiores detalhes como se dará a Administração Pública das entidades subnacionais, procurando demonstrar como funcionará a estrutura política no novo Estado Unitário idealizado pela REVOLUÇÃO INSTITUCIONAL.