Revolução Institucional, a administração...

Atualizado em 23/05/2017

No artigo sobre a função executiva da Assembleia Nacional, o autor procurou esboçar as linhas gerais de como funcionaria a direção superior da administração nacional dentro do sistema de governo diretorial. Neste artigo, procurará apresentar a estrutura do Conselho de Governo.

Depois de funcionar com 39 Ministérios, o Governo Federal sofreu diversas modificações em sua estrutura, reduzindo para 38, para 31, depois para 25 até chegar a atual configuração, com 28 pastas (após a edição da Lei nº 13.341) – conforme o art. 25, que diz:

Art. 25. Os Ministérios são os seguintes:

I - da Agricultura, Pecuária e Abastecimento;

II - da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações;

III - da Defesa;

IV - da Cultura;       

V - da Fazenda;           

VI - da Indústria, Comércio Exterior e Serviços

VII - da Integração Nacional;            

VIII - da Justiça e Segurança Pública;    

IX - da Saúde;            

X - da Transparência, Fiscalização e Controladoria-Geral da União - CGU;          

XI - das Cidades;             

XII - das Relações Exteriores;           

XIII - de Minas e Energia;             

XIV - do Desenvolvimento Social e Agrário;            

XV - do Esporte;        

XVI - do Meio Ambiente;      

XVII - do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão;       

XVIII - revogado;    

XIX - do Trabalho;          

XX - do Turismo;           

XXI - dos Transportes, Portos e Aviação Civil;           

XXII - revogado;          

XXIII - revogado;            

XXIV - revogado;           

XXV - revogado;           

XXVI - da Educação; e     

XXVII - dos Direitos Humanos.     

O parágrafo único do mesmo artigo diz ainda que são “Ministros de Estado” as autoridades elencadas no rol acima, os chefes da Secretaria de Governo da Presidência da República, do Gabinete de Segurança Institucional, da Casa Civil e da Secretaria-Geral da Presidência da República e ainda o Advogado-Geral da União e o Presidente do Banco Central do Brasil – esses dois últimos, até que seja aprovada uma emenda que lhes conceda foro privilegiado.

Como pode ser observado, trata-se de um aparelho burocrático pesado e caro (que serve basicamente como instrumento de acomodação partidária), que custa dezenas de bilhões de reais ao ano e que muitas vezes dificulta a plena governabilidade do país, pelo excesso de burocracia e conflito de atribuições de cada um.

Pela lista reproduzida acima observa-se o peso do aparato burocrático que, mesmo sofrendo ligeira redução (comparado ao seu tamanho anterior), sequer tem condições de se acomodar na Esplanada dos Ministérios devido ao excesso de funcionários necessários apenas para seu funcionamento institucional – excluindo os funcionários de campo, que atuam em áreas de interesse dos respectivos órgãos.

Mesmo reduzindo em quase 4,7 mil a quantidade de cargos e funções comissionadas existentes, o Poder Executivo Federal ainda mantém 17,6 mil cargos em comissão e funções de confiança em sua estrutura. Há de se mencionar que existem na Esplanada dos Ministérios um total de 19 Blocos (incluindo o Palácio Itamaraty e da Justiça) destinados originalmente a comportar os ministérios até então existentes à época da construção da capital.

À título de informação, conforme matéria publicada no jornal “Bom Dia Brasil”, em 30/03/17, o Governo Federal gastou em 2016 R$ 1,7 bilhão com a locação de prédios para acomodar órgãos ministeriais (exatamente, a estrutura interna dos ministérios que não cabem na Esplanada!) – sendo que mantém nada menos que 18.091 imóveis públicos próprios... desocupados!

Sem adentrar no mérito de tamanha aberração (gastos excessivos com edifícios, enquanto existem diversos imóveis desocupados), o autor defende que essa estrutura poderia ser reduzida através da fusão de ministérios com funções similares. Para isso, defende o teor da PEC 299/13, que limita o total de ministérios para 20.

Na verdade, o autor vai mais além – defende uma profunda reconfiguração na estrutura do proposto Conselho de Governo, organizando os ministérios mais ou menos da seguinte maneira:

- Ministro: titular da pasta, integrante do Conselho de Governo (ex: Ministério da Educação, Cultura, Esporte e Lazer);

- Secretário: executor das políticas setoriais do Ministério (ex: Secretaria-Executiva, Secretaria de Educação);

- Subsecretário: executor das políticas temáticas de cada Secretaria (ex: Subsecretaria do Audiovisual, Subsecretaria de Educação Básica);

- Diretor-Geral: ocupante dos Departamentos, que executam descentralizadamente as políticas temáticas dos Ministérios (ex: Departamento de Políticas Visuais, Departamento da Diversidade Cultural);

- Diretor: ocupante das Diretorias, que são subdivisões administrativas dos Departamentos, podendo estar diretamente vinculadas às Subsecretarias (ex: Diretoria de Currículos e Educação Integral, Diretoria de Políticas e Programas de Graduação).

Ou seja, conforme a estrutura acima, o titular das pastas permanecerá sendo o Ministro da República (diferente da atual denominação de Ministro de Estado, pois no entender do autor, Ministérios são órgãos de governo, que se distinguem das instituições de Estado – que são permanentes e inerentes ao País e não à administração deste).

Vinculado a este estarão os Secretários que exercerão de fato as políticas públicas centralizadas – tal qual hoje ocorre com os Secretários dos Governos Estaduais, por exemplo. Assim, dentro do proposto Ministério da Educação, Cultura, Esporte e Lazer haverá o Secretário-Executivo (que coordenará as funções administrativas da pasta e substituirá, nas ausências e impedimentos, seu titular), o Secretário de Educação, o Secretário de Cultura e o Secretário de Esporte e Lazer.

Dentro de cada Secretaria haverá as Subsecretarias – que serão basicamente as atuais secretarias dos ministérios existentes. Em outras palavras, as atuais secretarias que compõem os ministérios do Poder Executivo serão “rebaixadas” e agrupadas em novas Secretarias (que serão organizadas por função exercida pelo Ministério).

No caso do proposto Ministério da Infraestrutura haverá a Secretaria-Executiva, o Secretaria de Transportes (que irá reunir todas as atuais secretarias do Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil), a Secretaria de Minas e Energia (que agrupará as secretarias do Ministério das Minas e Energia), a Secretaria de Infraestrutura Hídrica e Saneamento (que será organizada a partir das secretarias responsáveis pelas políticas de saneamento básico e irrigação, bem como a atual FUNASA) e a Secretaria de Comunicações (cujas atribuições ligadas à radiodifusão e telecomunicações serão descentralizadas do atual Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações).

Dessa maneira, não haverá nenhuma suposta “perda” de credibilidade ou de relevância das políticas públicas executadas por nenhum Ministério do Conselho de Governo – sendo um órgão colegiado, responsável pela direção superior da administração nacional, não será possível contar com dezenas de membros (cada qual com apenas uma atribuição específica).

Assim, os Ministérios do Conselho de Governo serão agrupados por área temática, cujas políticas individuais (Educação Pública, Cultura, Meio Ambiente, Comunicações, Agricultura, etc.) serão exercidas pelas Secretarias – que descentralizarão suas atividades setoriais em Subsecretarias, cada uma responsável por uma atividade específica da referida área de atuação (Educação Básica, Energia Elétrica, Saneamento Básico, Habitação, Turismo, etc.).

Com isso, embora haja uma limitação ao número de membros do Conselho de Governo para no máximo 20, a configuração proposta pelo autor terá basicamente 15 pastas – incluindo-se determinadas instituições que, embora integrem outros ministérios, sua relevância institucional exige que seus titulares devam gozar de status de ministro.

Cabe ainda destacar que todos os Ministérios terão basicamente a seguinte estrutura interna (à exceção do Gabinete de Segurança Nacional e do Ministério das Relações Exteriores):

ÓRGÃOS COMUNS AOS MINISTÉRIOS

- Gabinete do Ministro (exceto GSN);

- Secretaria-Executiva (exceto SGR, GSN, MRE);

- Secretaria de Controle Interno – cujos ocupantes, de carreira, serão destacados pela Controladoria-Geral;

- Consultoria Jurídica – cargo privativo de Procurador Público (destacado pela Advocacia-Geral);

- Assessoria Internacional – cargo privativo de Diplomata (destacado pelo Itamaraty);

Assim, a Administração Pública Direta seria acomodada da seguinte maneira, na Esplanada dos Ministérios: 

CONSELHO DE GOVERNO
MINISTÉRIOS	MINISTÉRIO/ÓRGÃO ORIGINAL	BLOCO
Interior – MI	MI / MCidades / MMA	A
Educação, Cultura, Esporte e Lazer – MECEL	MEC / MinC / ME	B
Economia, Fazenda e Planejamento – MEFP	MF / MPOG / BC	C
Agricultura, Pecuária e Abastecimento – MAPA	MAPA	D
Ciência e Tecnologia, Indústria, Comércio e Serviços – MCTICS	MICES / SMPE / MTur / MCTIC	E
Políticas Sociais – MPS	MT / MDSA / SEAD / SP	F
Saúde – MS	MS	G
Relações Exteriores – MRE	MRE	H
Desocupado		J
Desocupado		K
Desocupado		L
Desocupado		M
Desocupado		N
Desocupado		O
Desocupado		P
Desocupado		Q
Desocupado		R
Infraestrutura – MInf	MME / MTPAC / ST / SR / SNSA / SIH	U
Justiça – MJ	MJSP / MFTCGU / AGU / MDH / SNJ	T
Secretaria-Geral da República – SGR	Assembleia Nacional
Gabinete de Segurança Nacional – GSN	Palácio do Planalto

Primeiramente: a configuração espacial da esplanada não necessariamente deverá seguir esta ordem – podendo haver edifícios desocupados entre outros ocupados por Ministérios, ou outro arranjo que melhor atenda aos interesses da administração pública nacional!

Como pode ser notado, cada Ministério do Conselho de Governo ocupará um bloco (os Blocos “J”, “K”, “L”, “M”, “N”, “O”, “P” e “R” deverão ficar desocupados, podendo ser usados por outros ministérios que necessitem de maior espaço para desempenhar suas funções) o que permitirá que suas estruturas internas possam ser acomodadas com melhor comodidade e sem a necessidade de se alugar imóveis particulares pela capital para abrigar órgãos públicos.

Outro detalhe a ser constatado, para quem examinar o Eixo Monumental, é que os Blocos “A”, “B”, “C”, “E”, “J”, “K”, “Q” e “U” não possuem edifícios anexos como os demais blocos, que deverão ser construídos para atender a demanda de funcionários públicos, evitando a locação de prédios para esse fim.

Bandeira da Vice-Presidência da República,
que o autor defende que seja usada pelos membros do Conselho de Governo

Agora, quanto à estruturação do Conselho de Governo, o autor defende que seja organizado da seguinte maneira:

Conselho de Governo

1.       Secretaria-Geral da República (Casa Civil / Secretaria de Governo / Secretaria-Geral da Presidência da República / Secretaria-Geral da Mesa – Câmara, Senado / Diretoria-Geral – Câmara, Senado);

2.       Gabinete de Segurança Nacional (Segurança Institucional / Defesa / SENASP, SENAD, SEDEC / SISBIN);

3.       Agricultura, Pecuária e Abastecimento;

4.       Ciência e Tecnologia, Indústria, Comércio e Serviços (Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações / Indústria, Comércio Exterior e Serviços / Turismo / SMPE)

5.       Economia, Fazenda e Planejamento (Fazenda / Planejamento, Desenvolvimento e Gestão);

5.1.     Banco Central

6.       Interior (Cidades / Integração Nacional / Meio Ambiente);

7.       Justiça (Justiça e Segurança Pública / Transparência, Fiscalização e Controladoria-Geral da União / Direitos Humanos / Advocacia-Geral da União / SNJ);

7.1.     Advocacia-Geral

7.2.     Controladoria-Geral

8.       Saúde;

9.       Relações Exteriores (Relações Exteriores / SECEX);

10.    Infraestrutura (Minas e Energia / Transportes, Portos e Aviação Civil / SR, ST, SNSA, SIH);

11.    Políticas Sociais (Trabalho / Desenvolvimento Social e Agrário / SEAD, SP);

12.    Educação, Cultura, Esportes e Lazer (Educação / Cultura / Esporte)

Como pode ser observado pela tabela e pela lista acima, muitos ministérios propostos serão reestruturados mediante incorporação de outras pastas ou secretarias ministeriais. No caso do Banco Central (que é uma autarquia do Ministério da Fazenda) o autor defende a manutenção de seu titular com status de ministro – estendendo também para o Advogado-Geral e o Controlador-Geral.

Nesse caso, ambas as instituições passariam ao Ministério da Justiça – que perderia todas as funções relacionadas à Segurança Pública e reincorporaria as funções ligadas aos Direitos Humanos. O atual Ministério da Transparência voltaria a ser Controladoria-Geral da República (e não da União, pois estamos tratando de um Estado Unitário e não uma Federação, é bom lembrar!), organizado como órgão central do controle interno e dotado de autonomia – assim como a Advocacia-Geral da República, responsável por defender a administração e a República e prestar consultoria jurídica.

Ambas as instituições, embora vinculadas ao MJ, gozarão de autonomia e seus titulares terão status de Ministro do Conselho de Governo. Como já citado no artigo sobre a Assembleia Nacional, a nova Secretaria-Geral da República seria organizada a partir da fusão dos seguintes órgãos:

§  Secretaria-Geral da Presidência da República

§  Secretaria-Geral da Mesa (da Câmara dos Deputados)

§  Secretaria-Geral da Mesa (do Senado Federal)

§  Diretoria-Geral (da Câmara dos Deputados)

§  Diretoria-Geral (do Senado Federal)

§  Casa Civil

§  Secretaria de Governo

A atual Secretaria de Comércio Exterior deverá ser transferida para o controle do Itamaraty, assim como as Secretarias de Relações Internacionais da Câmara dos Deputados e do Senado Federal (como melhor será abordado no capítulo sobre relações internacionais) – incorporando todas as funções ligadas às relações exteriores do Estado Brasileiro.

O novo Ministério da Ciência e Tecnologia, Indústria, Comércio e Serviços resultará da fusão das atuais pastas de Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações (esta última função, como já citada, será transferida ao Ministério da Infraestrutura) Indústria, Comércio Exterior e Serviços, Turismo e a Secretaria da Micro e Pequena Empresa.

Também, como já dito, as pastas de Educação, de Cultura e do Esporte serão fundidas num único Ministério da Educação, Cultura, Esporte e Lazer – com cada área temática contando com uma Secretaria específica, de modo a não haver qualquer prejuízo às atividades setoriais desenvolvidas por cada uma!

O mesmo se dará quanto ao proposto Gabinete de Segurança Nacional, que será criado a partir da fusão do atual Ministério da Defesa, GSI e das secretarias nacionais de Segurança Pública (SENASP) de Proteção e Defesa Civil (SEDEC) e de Políticas sobre Drogas (SENAD) – além de todas as atividades desenvolvidas pelo Sistema Brasileiro de Inteligência (SISBIN). Sobre essas áreas, o autor irá discorrer mais detalhadamente em artigos específicos!

A Secretaria de Direitos Humanos (que retornará à estrutura do Ministério da Justiça) irá reunir, além das atuais secretarias que integram o Ministério dos Direitos Humanos, a Fundação Nacional do Índio (FUNAI), a Secretaria Especial de Saúde Indígena (SESAI) e ainda a Secretaria Nacional da Juventude (SNJ).

A FUNAI e a SESAI deverão ser unificadas, criando a chamada Secretaria Nacional dos Povos Indígenas, que será melhor abordada no capítulo Revolução Institucional, a sociedade...; outra proposta que o autor propõe é a criação das chamadas Delegacias de Direitos Humanos – órgãos colegiados, compostos por membros eleitos pela população, nos mesmos moldes que funcionam os Conselhos Tutelares (que passarão a integrar a estrutura da Justiça).

As DelDH deverão ser compostas por 5 membros, eleitos dentre cidadãos de reputação ilibada e idoneidade moral, para mandatos com duração estipulada em lei – cuja função precípua será apurar (de ofício ou por provocação) denúncias de violações de direitos humanos, sem prejuízo das ações policiais ou mesmo do Ministério Público. As DelDH serão reunidas em Superintendências Regionais de Direitos Humanos instaladas nas regiões políticas nacionais.

Dentro da estrutura ministerial, o autor defende a criação dos chamados Serviços Nacionais – órgãos PERMANENTES da administração pública direta, de natureza híbrida, dotados de poder de polícia, cujas atribuições legais ultrapassam o escopo da responsabilidade de um único Ministério.

Como o próprio autor definiu acima, tais Serviços Nacionais (não confundir com o Sistema “S” – SENAI, SENAT, SENAC, etc.!) desempenhariam funções de natureza policial (que podem ou não estar relacionadas à atividade policial – que é aquela desempenhada por órgãos de Segurança Pública), cuja área de atuação ultrapassa a competência de uma única pasta ministerial – ficando, por este motivo, vinculados às chamadas Câmaras Setoriais do Conselho de Governo.

Plenário do Senado - futuro local de reuniões do Conselho de Governo

No artigo sobre a organização das autarquias e demais órgãos da administração indireta, o autor irá procurar discorrer sobre a nova configuração das chamadas Agências Reguladoras – dentre as quais, a proposta Agência Nacional de Meio Ambiente, cujas atribuições institucionais estará a fiscalização do uso dos recursos renováveis, emissão de licenças ambientais, proteção de unidades de conservação ambiental, gestão dos recursos hídricos, dentre outras relacionadas ao meio ambiente.

Todavia, faz-se mister separar as funções de fiscalização/regulação ambiental da função de proteção ambiental – que também é desempenhada pelas mesmas autarquias de defesa do meio ambiente (como IBAMA e ICMBio). Por conta disso, o autor defende a criação do chamado Serviço Nacional de Proteção Ambiental.

Este órgão, de natureza híbrida (policial, administrativa e de emergência), seria criado a partir da fusão dos seguintes órgãos:

·         Centro Gestor e Operacional do Sistema de Proteção da Amazônia (MD)

·         Coordenação-Geral de Proteção (ICMBio)

·         Departamento de Áreas Protegidas (MMA)

·         Departamento de Florestas e Combate ao Desmatamento (MMA)

·         Diretoria de Proteção Ambiental (IBAMA)

·         Programa Corpo de Guarda-Parques (MJSP/MMA)

·         Programa Guarda Ambiental Nacional (MJSP/MMA)

Este órgão ficaria responsável pelas funções de combate à incêndios florestais, combate ao desmatamento, proteção das áreas de preservação ambiental, florestas públicas e outras reservas ambientais do gênero (que não podem ser exploradas por particulares) e pelo policiamento ambiental e apuração de crimes ambientais, contando com os programas Corpo de Guarda-Parques e Guarda Ambiental Nacional – ambos do atual Ministério da Justiça e Segurança Pública, que passariam a ser permanentes (com quadros próprios de agentes).

Além deste, o autor propõe a criação do chamado Serviço Nacional de Segurança dos Transportes – que seria constituído a partir da unificação do atual Departamento Nacional de Trânsito, do Departamento de Controle do Espaço Aéreo (que será desvinculado da FAB) e da Diretoria de Portos e Costas (que será desvinculado da MB), além de unidades da Polícia Rodoviária Federal e da ANAC, responsáveis pelo controle viário e de expedição de licenças à condutores e instituições de formação.

Este órgão teria a competência de fiscalizar o cumprimento da legislação viária (terrestre, aérea e naval – sem prejuízo das funções regulatórias da Agência Nacional de Transportes), bem como cuidar do controle de tráfego – tanto nas aerovias, quanto nas rodovias e hidrovias. Também terá a incumbência de cuidar da instrução dos condutores, pilotos e demais tripulantes de aeronaves e embarcações.

O órgão proposto assumiria o controle das 19 Agências Fluviais, das 17 Delegacias Fluviais e das 23 Capitanias de Portos (atualmente vinculados ao DPC), bem como dos 47 Centros de Controle de Aproximação, das 90 Estações de Telecomunicações Aeronáuticas nos aeroportos, das 59 Torres de Controle de Aeródromo e dos 79 Destacamentos de Controle de Espaço Aéreo, que hoje cuidam dos 22 milhões de km² de espaço aéreos – os atuais Centros Integrados de Defesa Aérea e Controle de Tráfego Aéreo (CINDACTA’s) e o Comando de Controle Naval do Tráfego Marítimo (Comcontran) permanecerão militarizados.

Assim, o Serviço Nacional de Segurança dos Transportes seria composto pelos seguintes órgãos:

·         Centro de Prevenção e Investigação de Acidentes Aeronáuticos (FAB)

·         Capitanias dos Portos (MB)

·         Departamento de Controle do Espaço Aéreo (FAB)

·         Departamento Nacional de Trânsito (MCidades)

·         Diretoria de Portos e Costas (MB)

·         Divisão de Multas e Penalidades (DPRF/MJSP)

·         Divisão de Fiscalização de Trânsito (DPRF/MJSP)

·         Gerência de Certificação de Pessoal (ANAC)

·         Gerência de Certificação de Organizações de Instrução (ANAC)

A Subsecretaria do Audiovisual (nova denominação da atual secretaria que compõe o Ministério da Cultura, que será transformado em Secretaria de Cultura) receberá as atuais Secretaria de Fomento e Secretaria de Desenvolvimento Econômico – ambas da ANCINE, que será fundida à ANATEL, transformando-se numa Agência Nacional de Comunicações (e que será melhor abordado no artigo sobre a administração indireta!).

O autor ainda defende a fusão de todos os órgãos que executam operações aéreas no âmbito da administração pública, criando o chamado Serviço Aéreo Nacional – o que racionalizaria os custos com instrução aérea, manutenção, aquisição (de peças e aeronaves) e mesmo de operação, já que, se um órgão não estiver usando uma aeronave no momento, outro órgão poderá usá-lo se necessário.

Este serviço teria natureza civil, mantendo-se a Aviação Militar separada (por suas características peculiares, que serão abordadas em artigo específico sobre a Defesa Nacional), e seria composto inicialmente pelos seguintes órgãos:

·         Coordenação de Monitoramento e Operações Aéreas (IBAMA)

·         Coordenação de Aviação Operacional (DPF/MJSP)

·         Correio Aéreo Nacional (FAB)

·         Divisão de Operações Aéreas (DPRF/MJSP)

·         Divisão de Operações Aéreas (RFB/MF)

O Correio Aéreo Nacional, embora integrante da FAB, seria abarcado pelo proposto Serviço Aéreo Nacional, tendo em vista seu caráter de integração nacional – e não necessariamente militar.

Haverá ainda outros dois órgãos, estruturados como Serviços Nacionais, mas que serão melhor abordados no artigo sobre a Segurança Nacional – a Guarda Costeira do Brasil e o Serviço Nacional de Segurança de Fronteira e Imigração.

O primeiro será composto pelos chamados Grupamentos de Patrulha Naval (MB), pelo Serviço de Polícia Marítima (DPF) e ainda pelo Esquadrão Pelicano (unidade aérea da FAB, voltado à busca-e-salvamento). Este órgão terá a função de exercer o policiamento do mar territorial, águas interiores e zona costeira nacional, bem como executar missões de inspeção naval e busca-e-salvamento.

O outro órgão terá como incumbência exercer a segurança na Faixa de Fronteira e desempenhar funções voltadas ao controle migratório, fiscalização aduaneira, vigilância agropecuária e sanitária em portos, aeroportos e alfândegas, bem como ações de cooperação policial internacional – além de receber e processar solicitações de refúgio e promover extradições.

Novamente, esses dois serviços serão abordados mais minuciosamente no artigo voltado à Segurança Nacional – cujas políticas setoriais (Inteligência, Segurança Pública e Defesa Nacional) serão executadas pelo proposto Gabinete de Segurança Nacional.

Com a mudança do Sistema de Governo para Diretorial (sem a existência de um Chefe de Governo), e o uso do atual Plenário do Senado Federal para as futuras Sessões Executivas do Conselho de Governo, o autor defende transformar o Palácio do Planalto na sede do proposto

Gabinete de Segurança Nacional.

* * *

Essa será a organização administrativa do Brasil, no plano da República Diretorialista (onde as funções executivas passam a ser desempenhadas pelo Parlamento, e não mais por um Poder Constitucional independente).